Les 25 ans du quinquennat (2000-2025)

24 septembre 2025 3 24 /09 /septembre /2025 04:05

« Le quinquennat pousse désormais tout chef d'État à se tenir résolument en première ligne, prenant tous les coups et assumant tous les risques. » (Patrice Duhamel, "Le Chat et le Renard", 2024).

La remarque du journaliste politique Patrice Duhamel, fin observateur de la vie politique depuis 1969, est valable en fait depuis 1958, dès que De Gaulle, Président du Conseil, a souhaité occuper l'Élysée plutôt que continuer à occuper Matignon. Le pouvoir a ainsi traversé la Seine et chaque Président de la République, oint de la légitimité populaire à l'issue de son élection, a toujours voulu s'occuper de toutes les affaires de l'État, et certains l'ont mieux assumé que d'autres (entre autres François Mitterrand, dit Dieu, Nicolas Sarkozy, dit l'hyper-Président, et Emmanuel Macron).

Le quinquennat en France fête ses 25 ans ce mercredi 24 septembre 2025. Effectivement, il y a un quart de siècle, le référendum décidé par Jacques Chirac sur le quinquennat a donné 73,2% de "pour" et 26,8% de "contre", mais avec une très faible participation, seulement 30,2% des inscrits, c'est-à-dire que les "pour" n'ont représenté que 18,5% des inscrits (il y a eu aussi beaucoup de bulletins blancs ou nuls, plus de 1,9 millions, soit 16,1% des votants).

Soyons clairs : j'ai milité contre le quinquennat en 2000, il y avait peu de monde pour s'investir dans une telle campagne (perdue d'avance), mais avec le recul de 25 ans et de quatre quinquennats et demi, beaucoup commencent à comprendre que le quinquennat n'a pas été une bonne idée. Pour autant, revenir au septennat paraît assez utopique, dans la mesure où la vie politique va désormais aussi vite que la vie médiatique, avec la dictature de l'instantané et des surréactions des réseaux sociaux et des chaînes d'information continue, si bien que cette réforme semble épouvantablement irréversible !

Malgré cette exceptionnel bide référendaire du 24 septembre 2000, la mesure a été donc approuvée par le peuple français et le Président Jacques Chirac a promulgué le 2 octobre 2000 la loi constitutionnelle n°2000-964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la République. Elle s'est appliquée pour la première fois lors de l'élection présidentielle de 2002, si bien que Jacques Chirac sera le seul Président à avoir effectué à la fois un septennat et un quinquennat.

L'origine du quinquennat est lointaine et s'il a été mis en place, c'est pour des raisons de circonstances aussi dérisoires que le septennat a été mis en place spécifiquement pour le maréchal Patrice de Mac-Mahon le 20 novembre 1873 (lire notamment ici).

Depuis l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, approuvée par référendum en 1962, le Président de la République devient nécessairement le chef de l'exécutif en France. Le Président Georges Pompidou, malade mais sans doute aussi convaincu de la chose, a voulu instituer le quinquennat, au grand dam des gaullistes historiques (comme le père de la Constitution, Michel Debré). N'ayant pas la majorité des trois cinquièmes des parlementaires nécessaires pour réviser la Constitution, Georges Pompidou a abandonné le projet. Mais l'idée est revenue de façon récurrente au fil des campagnes présidentielles. En 1981, dans ses "110 propositions" (proposition 45), François Mitterrand hésitait ainsi entre un septennat non renouvelable et un quinquennat renouvelable une fois. Le 2 mars 1984, l'ancien Président Valéry Giscard d'Estaing a proposé un mandat présidentiel de 6 ans : 7 ans était trop long, selon lui, mais 5 ans, c'était la durée du mandat d'un député (dans son livre "Deux Français sur Trois").

À partir de la fin des années 1980 et jusqu'à la fin des années 1990, le débat institutionnel a été très riche, mais souvent stérile, j'ajouterais, heureusement stérile. Beaucoup de mots et pas beaucoup de réformes, si ce n'est quelques-unes issues principalement de notre appartenance à l'Union Européenne. Le clivage était d'ailleurs assez caricatural et refusait de prendre en compte l'exception constitutionnelle française que De Gaulle avait saisie : il y avait soit des partisans du régime parlementaire, surtout à gauche, et leur souhait ultime aurait la fin de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct (ce qui est, là aussi, un acquis irréversible, heureusement irréversible) ; soit des partisans du régime présidentiel, de type américain, même durée pour le mandat présidentiel et législatif, suppression du droit de dissolution et du droit de censure (on voit bien l'impasse qu'aurait un tel régime depuis 2022).

On dit que les Français sont ingouvernables et De Gaulle a saisi de manière géniale le point d'équilibre institutionnel qu'il fallait pour atteindre à la fois la démocratie et l'efficacité et la stabilité. La grande durée de la Cinquième République (67 ans le 4 octobre prochain), pas loin de celle de la Troisième République (69 ans, voire seulement 65 ans si on prend les lois constitutionnelles de 1875) prouve par elle-même la pérennité de nos institutions dans une époque très troublée par les nombreuses crises (dont celle du covid-19).

Le statu quo semblait assuré par les circonstances, parfois compliquées en politique intérieure (neuf ans de cohabitation sur trois mandats de sept ans) et surtout en conjoncture économique (inflation, puis chômage, etc.). Le 14 juillet 1999, Jacques Chirac, Président de la République, confirmait qu'il restait pour le statu quo institutionnel : pas question de changer la durée du mandat présidentiel. Son Premier Ministre de cohabitation, Lionel Jospin, se gardait bien de mettre à l'ordre du jour une telle réforme même s'il y était favorable, pour ne pas envenimer ses relations (déjà difficile) avec le Président.

Et puis, il y a eu une mini-brèche, une porte extrêmement étroite venue d'un troisième larron : l'ancien Président Valéry Giscard d'Estaing a proposé, peu avant le cinquième anniversaire du (premier) mandat de Jacques Chirac, de faire le quinquennat. Il était alors, entre autres, député (et aussi président de conseil régional), ce qui lui a permis de déposer le 9 mai 2000 une proposition de loi constitutionnelle sur le bureau du Président de l'Assemblée Nationale, avant de publier une tribune le 11 mai 2000 dans "Le Monde" pour en faire part publiquement.

Réponse le 19 mai 200 du Premier Ministre Lionel Jospin qui n'a pas hésité à prendre l'idée au vol : d'accord pour mettre en œuvre cette réforme avant la fin de l'année, sans l'appliquer au mandat en cours, si le Président de la République était d'accord.

Face à une "opinion publique" « massivement acquise » (selon VGE), il faut se méfier des réformes institutionnelles populaires voire démagogiques, car elles peuvent déséquilibrer les institutions et parfois de manière irréversible (ce serait le cas aussi de la proportionnelle), et encouragé par Dominique de Villepin (Secrétaire Général de l'Élysée), Alain Juppé et Nicolas Sarkozy, Jacques Chirac s'est trouvé contraint d'accepter le principe, malgré son opposition formellement exprimée en été 1999. Bien entendu, son accord n'était pas sans arrière-pensée électorale : à 69 ans en 2002, il était plus facile de négocier auprès des Français une fin de mandat à 74 ans qu'à 76 ans, pour se faire réélire.

C'est donc le 5 juin 2000, au cours d'une allocution télévisée, après des consultations, que Jacques Chirac a fait part de sa décision de finalement mettre en œuvre le quinquennat (« compte tenu des exigences modernes de la démocratie »), mais à condition que ce soit un "quinquennat sec", c'est-à-dire sans autre modification constitutionnelle, pour ne pas bouleverser les institutions, c'est-à-dire comme le projet de Georges Pompidou, en particulier, sans faire de limitation dans le temps du nombre de mandats présidentiels. Le projet de loi constitutionnelle a été adopté au conseil des ministres le 7 juin 2000 (en pleine cohabitation), approuvé par l'Assemblée Nationale le 20 juin 2000 par 466 voix pour, 28 voix contre et 9 abstentions, et par le Sénat le 29 juin 2000 par 228 voix pour, 34 voix contre et 8 abstentions.

Une dernière étape était encore nécessaire pour achever la réforme : soit l'adoption par le Parlement réuni en congrès, la majorité des trois cinquièmes était largement acquise, ce que voulaient plutôt la gauche, mais aussi les Présidents des deux assemblées, Raymond Forni (PS) et Christian Poncelet (RPR), soit l'adoption par référendum, ce que voulaient plutôt la droite et le centre, en particulier Jean-Louis Debré, Alain Madelin, etc. Le 6 juillet 2000, Jacques Chirac a choisi le référendum qui serait donc organisé le 24 septembre 2000.

On le voit, dans cette histoire, le quinquennat doit plus son existence à un concours de circonstances très particulières qu'à une volonté réfléchie de réformer les institutions.

Les arguments favorables sont de deux ordres : 1/ le rythme démocratique qui imposerait des mandats plus courts ; 2/ en organisant les élections législatives en même temps que l'élection présidentielle, on réduirait les risques de cohabitation.

Ce second argument n'est pas vraiment valable, puisque rien n'indique que les Français donneraient systématiquement une majorité parlementaire au Président qu'ils auraient élu quelques semaines plus tôt. La preuve en juin 2022, où Emmanuel Macron a perdu sa majorité absolue (la situation est encore pire qu'en cohabitation puisque aucune majorité absolue n'est possible ni en 2022 ni, encore moins, en 2024).

Petit corollaire : on a évoqué aussi la dite "inversion" du calendrier électoral en faisant passer les élections législatives après l'élection présidentielle en 2002 (loi organique n°2001-419 du 15 mai 2001 modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée Nationale). En fait, sur le principe, il n'y a pas eu d'inversion : les élections législatives avaient eu lieu le 25 mai et 1^er juin 1997 et les suivantes ont été organisé cinq ans plus tard, les 9 et 16 juin 2002, mais, juridiquement, la règle était que les pouvoirs de l'Assemblée expiraient le premier mardi du mois d'avril de la cinquième année de l'élection (les élections législatives régulières, hors dissolution, devaient avoir lieu en mars). Donc, sur le plan rigoureux, elles auraient dû intervenir en mars 2002 alors que l'élection présidentielle avait lieu les 21 avril et 5 mai 2002.

La loi organique du 15 mai 2001 a donc modifié la date d'expiration de l'Assemblée en la repoussant au troisième mardi du mois de juin de la cinquième année. Mais on conçoit la faible rigueur des législateurs, car si le mois de juin est après une élection présidentielle, c'est parce que Georges Pompidou est mort le 2 avril 1974 et qu'une élection présidentielle a été organisée un mois plus tard. En cas de nouveau décès ou de nouvelle démission du Président de la République à un autre moment que le printemps, il faudra certainement revenir sur cette loi organique (la première élection présidentielle au suffrage universel direct a eu lieu en décembre 1965).

Cette vraie-fausse "inversion" était évidemment indispensable pour garder l'équilibre des institutions depuis 1962, à savoir la prééminence du Président de la République. Imaginons que le candidat élu à l'élection présidentielle ne provienne pas de la majorité parlementaire (éventuelle) des élections législatives quelques semaines auparavant, la logique voudrait qu'il fasse la dissolution, et avoir de nouvelles élections quelques semaines plus tard pour espérer trouver une majorité parlementaire. Ce n'était donc pas tenable de manière régulière.

Toutefois, le quinquennat a de gros inconvénients. Ses opposants (dont moi, comme je l'ai écrit plus haut), en général, étaient très attachés aux institutions gaulliennes et surtout, à leur esprit, en particulier Raymond Barre, mais aussi Christian Poncelet, Charles Pasqua, François Léotard, Pascal Clément, Josselin de Rohan, mais aussi Jacques Delors, Michel Charasse, Philippe de Villiers, Jean-Marie Le Pen, Bruno Mégret, etc. Et le principal argument contre, c'est que c'est la porte ouverte vers un régime présidentiel, ce que certains souhaiteraient ardemment (mais nous ne serions plus en France, plutôt aux États-Unis).

Contrairement à ce que disaient les partisans du quinquennat, cette réforme ne donnait pas plus de pouvoir aux citoyens, mais surtout plus de pouvoir au Président de la République, c'était d'ailleurs l'argumentation développée par Georges Pompidou pour la promouvoir. Et effectivement, le Président, qui n'a plus la durée des temps longs, de la vision à long terme, s'est retrouvé dépositaire de l'action gouvernementale au jour le jour. Le premier vrai quinquennat a commencé avec Nicolas Sarkozy et chacun des trois successeurs de Jacques Chirac n'a pas hésité à assumer pleinement un rôle de chef du gouvernement plus que de chef de l'État (sauf Emmanuel Macron depuis septembre 2024).

Du reste, c'est ce que disait dès le 5 juin 2000 le constitutionnaliste Didier Maus, dans "La Dépêche du midi" : « Pour moi, la logique du quinquennat, c'est une majorité qui soutient le Président. En somme, le Président fait la majorité parlementaire. (…) Bref, je ne vois pas comment le quinquennat va renforcer les pouvoirs de l'Assemblée. L'élection clef sera l'élection présidentielle. ».

Il y a un autre argument contre, que je considère à ne pas prendre en compte, c'est que le quinquennat coûte plus cher que le septennat puisqu'il faut organiser plus souvent les élections présidentielles. C'est vrai, une élection présidentielle, cela coûte cher, tant pour l'État et les communes que pour les candidats (souvent remboursés par l'État), mais avec un tel argument, autant élire alors un Président à vie, ça réduirait alors drastiquement les coûts, surtout s'il est jeune !

Quelques années plus tard, le "quinquennat sec" n'était plus "sec". En effet, lors de la révision de la Constitution du 23 juillet 2008 (loi constitutionnelle n°2007-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Cinquième République), la dernière grande révision, voulue par Nicolas Sarkozy fasciné par les institutions américaines, le quinquennat s'est retrouvé limité « à deux mandats consécutifs ».

Comme je l'ai exprimé à l'époque, j'étais opposé à cette limitation à deux mandats. D'une part, elle était peu utile puisqu'en 2008, aucun Président depuis 1848 (en 160 ans !) n'avait entamé de troisième mandat ni n'était en possibilité même improbable d'entamer un troisième mandat. C'était donc très théorique (au contraire des États-Unis qui avaient connu le quadruple mandat de Franklin Roosevelt). L'argument pour était qu'il fallait une respiration démocratique et empêcher des arrière-pensées électoralistes.