Municipales 2026 (2) : mille-feuilles territorial et argent public

« Il nous faut réfléchir à un nouveau modèle d’organisation des pouvoirs publics locaux et des libertés qui y sont attachées. Cela ne peut pas être un modèle fédéral, parce que ce n’est pas l’histoire de notre pays et qu’au fond, cela n’a pas vraiment marqué d’une empreinte psychologique la nation française. En revanche, la décentralisation est acquise dans l’esprit des gens, mais pas dans l’esprit d’une bonne part des hauts fonctionnaires qui dirigent les ministères. C’est un problème culturel. Donc, il faut imaginer un modèle. » (François Baroin, le 12 avril 2021 dans "L'Écho du Mardi").





 

En août dernier, j'ai assisté à l'inauguration d'une maison de santé, la seconde maison de santé en six ans dans cette commune ! Inutile de dire que les habitants en étaient fiers d'autant plus que c'est une commune de moins de 5 000 habitants. Beaucoup nous envient, ont dit bien des bénéficiaires de cette politique de la santé. Évidemment, nous ne sommes pas loin des élections municipales, mais ce n'est pas l'électoralisme qui a guidé la mairie.

Il se trouvait qu'un cabinet médical totalement privé avec plusieurs médecins allait fermer : un de ces médecins était parti à la retraite et les autres ne pouvaient supporter le coût de la location. Le risque était que ces médecins s'installent ailleurs dans une autre commune. La commune qui les avait accueillis venait justement de récupérer un bâtiment municipal vide dont la destination devait être repensée. Le maire a tout de suite compris l'intérêt de le transformer en maison de santé en restaurant le bâtiment en concertation avec les médecins du cabinet médical mais aussi avec d'autres médecins qui seraient accueillis.

Cela a eu un coût, bien sûr, parce qu'il fallait faire de la rénovation, faire une accession aux personnes à mobilité réduite, etc. mais cet investissement a été très profitable à la population. Deux studios ont même été aménagés dans les combles pour attirer et accueillir temporairement des internes ou jeunes médecins qui accepteraient de faire quelques consultations. Tout n'est pas parfait, car même les médecins qui se sont installés avaient déjà leur patientèle antérieure et peu pouvaient accepter de nouveaux patients, mais au moins, ils sont restés dans la commune.

Pourtant, comme la sécurité, la santé n'est pas une prérogative de l'action municipale. À côté de moi, il y avait un conseiller régional qui a pris la parole après le maire. Ce conseiller régional était là parce que le conseil régional avait également apporté sa subvention dans le projet, et comme il était aussi maire dans une commune voisine (conseiller régional ou départemental, c'est le seul cumul possible d'un maire), il était un peu envieux car sa propre commune, pourtant beaucoup plus nombreuse en population, n'avait aucune maison de santé.

Et le sens de son discours, c'était de dire que justement, c'est grâce à ces multiples collectivités locales, ici la région, que des projets municipaux peuvent voir le jour, qui sont pourtant essentiels à la population, par la juxtaposition de nombreuses participations territoriales au même projet.

C'est important de le souligner car il est souvent à la mode de dénigrer le mille-feuilles territorial et c'est vrai qu'on peut se poser la question de la présence d'une part, d'un quartier ou arrondissement, d'une commune, d'un syndicat de communes (intercommunalité), d'un département, d'une région, d'un État, d'une Union Européenne et même de conventions qui englobent une grande partie des pays du monde (comme l'OCDE, l'ONU et ses organes annexes, etc.).

On peut penser que cette complexité coûte cher. En fait, pas tant que ça. Dans ces chaînons, les municipalités, les intercommunalités, les départements et les régions n'ont pas le droit d'avoir un budget en déficit, au contraire de l'État (et j'insiste là-dessus). Or, si la commune a fait cette (seconde) maison de santé, c'est bien pour suppléer au défaut de l'État et de sa politique de santé, et l'État est même très heureux que les mairies s'en chargent (c'était aussi le cas pour les tests, les vaccins lors de la crise du covid-19) ; l'État est très heureux que les communes recrutent une police municipale faute d'avoir assez d'effectifs en police nationale ou gendarmerie nationale. Là encore, dans le domaine de la sécurité, l'État propose des subventions aux municipalités qui équipent ses policiers municipaux d'armes ou qui décident d'installer dans leur ville la vidéoprotection.
 

Tout cela peut d'ailleurs se faire grâce à une pépite du code général des collectivités territoriales : les communes bénéficient de la clause générale de compétence, ce qui est très heureux pour les communes. J'explique la clause générale de compétence pour les communes en citant le site vie-publique.fr : « "Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune", c'est ainsi que l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT) formule la clause générale de compétence. Cette formulation était déjà présente dans la loi municipale de 1884. Elle implique que la commune peut intervenir dans toutes les matières qui présentent un intérêt public local dès lors qu'elle n'empiète pas sur les compétences attribuées par la loi à l'État ou à une autre collectivité territoriale. La clause générale de compétence a une double vocation : 1° elle protège la collectivité concernée contre les empiétements de l’État et ceux des autres collectivités ; 2° elle distingue les compétences de l’organe délibérant de celles de l’organe exécutif, en donnant au premier une compétence de principe. ».

En revanche, cette clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et les régions le 7 août 2015 : « La clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et les régions par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe). La loi leur attribue des compétences précises et définies. La suppression de la clause générale de compétence, pour les départements et régions, poursuit l'objectif de clarifier les compétences des collectivités territoriales en mettant fin aux doublons et enchevêtrements de compétences. L'assemblée des départements de France (ADF) a contesté la suppression de la clause générale de compétence pour les départements considérant que le législateur avait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution. Saisi par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil Constitutionnel a déclaré la suppression de la clause générale de compétence pour les départements conforme à la Constitution dans sa décision du 16 septembre 2016. Le Conseil Constitutionnel a jugé que le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution n’implique pas que les collectivités territoriales doivent pouvoir intervenir dans les domaines pour lesquels aucune autre personne publique ne dispose d’une compétence attribuée par la loi. ».

Revenons au mille-feuilles (miam). On pouvait légitimement critiquer la gestion des collectivités locales dans les années 1980 et 1990, à une époque où les lois Defferre de décentralisation de 1982 avaient donné énormément d'autonomie aux exécutifs locaux. Il y a eu beaucoup de clientélisme, beaucoup de recrutements, une pléthore d'agents pas forcément utiles et bien payés, et des dépenses somptuaires, la construction de bâtiments fastueux (hôtel de ville, hôtel du département, etc.) pas forcément nécessaires et exprimant une part de mégalomanie des dirigeants locaux. Mais ces abus sont depuis longtemps abandonnés, parce que les lois sont beaucoup plus sévères, les attributions de marché beaucoup plus encadrées, etc.

Aujourd'hui, au contraire, la plupart des collectivités locales gèrent avec rigueur budgétaire, tentant d'éviter une facile augmentation d'impôts (encore que ce n'est pas facile du tout, comme nous le verrons dans la troisième partie), parce que c'est de l'argent de proximité. Il y a des exceptions comme la ville de Paris gérée comme l'État, en dépensant à tout-va l'argent des contribuables. D'ailleurs, ces collectivités doivent gérer d'autant plus rigoureusement que l'État est déficitaire.
 

Je prends un exemple. Les recettes des départements dépendent notamment des frais de mutation. Or, ces dernières années, les mutations ont chuté, ce qui a engendré des manques de centaines de millions d'euros dans les budgets des conseils départementaux. Les départements sont devenus d'immenses guichets sociaux de l'État. Ce sont des dépenses qu'ils ne peuvent pas éviter, et heureusement (RSA, etc.). Donc, les économies ont été faites sur les investissements, ce qui n'est pas vraiment heureux pour l'économie en général.

Je prends un autre exemple, sur la commune qui reprend à son intercommunalité la compétence de la voirie. Il n'y avait pas de doublon car les agents de l'intercommunalité qui s'occupaient de la commune étaient d'anciens agents de la commune qui le redeviennent avec ce transfert de compétence. Simplement, il y a désormais une meilleure réactivité (notamment en cas de neige) car les agents sont plus prêts du terrain. En termes de coûts, il n'y a guère de différence (entre compétence à la commune ou compétence à l'intercommunalité) mais un meilleur service quand c'est géré directement par la commune. L'intercommunalité n'était pas une source de coûts supplémentaires, mais ici, une source de lenteur et de mauvais services. Dans d'autres domaines, cela peut être l'inverse.

Et j'en viens à l'organisation territoriale de la France. Quelle est la meilleure dans l'idéal ? Eh bien, je répondrais doublement : je n'en sais rien et il n'y en a pas, en réalité. Quand j'étais jeune militant dans un parti politique, j'ai eu l'occasion de réinventer le monde (deux ou trois fois), et notamment, j'ai eu l'occasion de réfléchir profondément à ce mille-feuilles territorial qui ne satisfait personne, du moins sur l'idéal à proposer.

J'avais prôné à l'époque de fondre toutes les communes dans des sortes d'intercommunalité, en reprenant le principe des arrondissements de Paris, Marseille et Lyon pour des agglomérations moins grandes (les communes de banlieue étant des arrondissements). Et j'avais prôné la suppression des départements au profit justement soit des intercommunalités (pour l'action sociale), soit des régions (pour les grandes infrastructures).

Mais à l'exception de ces grandes agglomérations dont le périmètre est assez bien identifié (et pour lesquels il y a déjà un début de réponse avec les métropoles), le regroupement efficace des communes n'est pas évident, notamment pour les communes en zone rurale (large superficie et faible population) et pour les communes de la région parisienne (très disséminées). Et le périmètre de la commune paraît encore le plus efficace (c'est-à-dire où le rendement services proposés/argent dépensé est le plus élevé) par sa proximité.

Quant à la suppression des départements, les seuls qui connaissent bien la réalité sociale du pays, ce serait une erreur de la faire sans s'être préoccupé auparavant de les remplacer. Les régions sont beaucoup trop lointaines, géographiquement autant qu'existentiellement dans le cœur des habitants, pour les remplacer, d'autant plus qu'on a regroupé de manière totalement artificielle certaines régions.

Je ne dis pas qu'il n'y a rien à faire, mais il faut réformer avec précaution, avec une exemplaire prudence car le risque est de mettre à mal tout le système d'aide sociale si on fait n'importe quoi, et à la fin, c'est toujours les moins aisés qui trinquent, comme toujours dans les réformes idéologiques.

Il faut surtout être pragmatique, expérimenter, faire des tentatives et les confirmer en élargissant leur champ d'application si c'est efficace. Ainsi, la fusion des deux départements alsaciens est une première approche en janvier 2021 (après une première tentative infructueuse en avril 2013). Il y a d'autres approches aussi. Par exemple, la réforme de Nicolas Sarkozy qu'a supprimée François Hollande qui visait à ce que les conseillers départementaux soient aussi des conseillers régionaux, ce qui aurait effectivement réduit le budget des frais d'élus, mais là encore, sa part budgétaire est négligeable par rapport à d'autres dépenses.

Ce qui nous plombe, c'est la faillite de l'État, car il s'agit bien de cela. Ce n'est pas un transfert de responsabilités, mais simplement un transfert de charges financières de l'État sur les collectivités locales. En ce sens, la vraie réponse pour rendre le système performant, c'est d'en finir avec le déficit public et d'avoir des finances publiques assainies. Mais ce n'est pas demain la veille qu'on aura cela. J'espère simplement que ceux qui naissent aujourd'hui auront dans une génération un peu plus de marge budgétaire qu'aujourd'hui.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (04 mars 2026)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Municipales 2026 (4) : transparence.
Municipales 2026 (3) : fiscalité.
Municipales 2026 (2) : mille-feuilles territorial et argent public.
Municipales 2026 (1) : politisation.

https://rakotoarison.over-blog.com/article-sr-20260304-municipales-2026b.html

https://www.agoravox.fr/actualites/politique/article/municipales-2026-2-mille-feuilles-267257

http://rakotoarison.hautetfort.com/archive/2026/03/04/article-sr-20260304-municipales-2026b.html


.