Nouvelle-Calédonie : sprint vital pour l'élargissement du corps électoral

16 mai 2026 6 16 /05 /mai /2026 04:32

Nouvelle-Calédonie : sprint vital pour l'élargissement du corps électoral

« La situation doit évoluer. (…) Comme l’a affirmé le gouvernement et confirmé le Premier Ministre, les élections provinciales auront lieu le 28 juin prochain. Ce sera un exercice de respiration démocratique : nous redonnerons la parole aux Calédoniens pour qu’ils puissent choisir leurs représentants au Congrès. » (Naïma Moutchou, le 12 mai 2026 dans l'hémicycle du Palais-Bourbon).

La situation politique en Nouvelle-Calédonie est toujours très fragile. Le gouvernement de François Bayrou avait réussi à rassembler autour du Président Emmanuel Macron l'ensemble des forces politiques en Nouvelle-Calédonie, notamment les loyalistes et les indépendantistes, pour préparer l'avenir institutionnel de la région. Cela a donné l'Accord de Bougival le 12 juillet 2025 et également l'Accord de l'Élysée-Oudinot le 16 janvier 2026.

Cependant, lors du retour des indépendantistes en Nouvelle-Calédonie, en été 2025, ceux-ci ont remis en cause leur accord et la gauche à Paris les a suivis, si bien qu'aujourd'hui, il y a un blocage. Le gouvernement devait traduire par une loi constitutionnelle ces accords, mais avec le rejet récent de la gauche, la majorité des trois cinquièmes du Parlement réuni en Congrès serait impossible à atteindre. Les accords avaient réussi pourtant à trouver un point d'équilibre en créant un État de Nouvelle-Calédonie au sein de la République française, qui pouvait contenter les deux camps... ou au contraire les mécontenter en même temps.

L'un des points majeurs qui cristallise le désaccord est la nature du corps électoral pour les élections pour le Congrès (équivalent au parlement de la Nouvelle-Calédonie) et pour les élections provinciales. Celui-ci, avec l'Accord de Nouméa de 1998, traduit dans la révision de la Constitution du 23 février 2007 (loi constitutionnelle n°2007-237), est resté figé depuis 28 ans, au point d'être une singularité constitutionnelle. En effet, le corps électoral "normal" (qui vote aux élections législatives, présidentielle, européennes, municipales) est composé de 218 789 inscrits, mais le corps pour le Congrès de seulement 181 188 inscrits. Plus de 35 000 électeurs sont actuellement exclus par cette singularité qui ne doit plus durer. Ce dégel est demandé par les loyalistes, mais refusé par les indépendantistes qui craignent de perdre leur audience avec une dilution de leur électorat. Le gouvernement souhaiterait au moins intégrer les 10 569 natifs pour réduire progressivement l'écart.

Le gouvernement de Sébastien Lecornu a déposé le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie le 14 octobre 2025, l'un de ses premiers actes, et les sénateurs l'ont adopté le 24 février 2026 avec 215 voix pour et 41 voix contre. Dans ce texte est prévu un quatrième report des élections provinciales jusqu'au 20 décembre 2026. Mais les députés en ont décidé autrement en première lecture : une motion de rejet préalable, déposée par le président du groupe communiste Stéphane Peu, a été adoptée le 2 avril 2026 à l'Assemblée Nationale, rejetant ainsi l'ensemble du texte.

190 députés ont voté pour ce rejet préalable, et 107 contre, 1 s'est abstenu. Parmi les 190, on retrouvait la gauche, socialistes, insoumis, écologistes et surtout communistes, mais aussi l'extrême droite, RN et ciottistes, qui rejetaient l'Accord de Bougival (opposés à toute évolution qui ferait une concession aux indépendantistes).

Certes, le projet va retourner au Sénat, mais pour qu'il soit adopté définitivement, il faudrait réunir une majorité des trois cinquièmes des parlementaires, ce qui semblent impossible dans l'état actuel des rapports de forces.

Or, le dégel du corps électoral est désormais urgent. Le 7 mai 2026, le gouvernement a fixé les élections au congrès de Nouvelle-Calédonie au 28 juin 2026, et pour convoquer les électeurs, il faut que la liste électorale soit finalisée avant la fin du mois de mai : le décret de convocation des électeurs doit être publié au plus tard le 31 mai 2026 et la clôture des listes électorales le 18 juin 2026.

Pourquoi ne pas repousser encore ces élections ? Parce qu'elles ont été déjà repoussées à plusieurs reprises depuis deux ans, si bien que les élus sortants ont augmenté la durée de leur mandat de 20%, ce qui est énorme et limite pour le Conseil Constitutionnel. La sénatrice socialiste Corinne Narassiguin a déclaré le 24 février 2026 : « Le Conseil Constitutionnel nous a dit que le troisième report devait être le dernier. » et ne souhaitait pas « déroger au principe fondamental selon lequel les élections doivent avoir lieu régulièrement. ». Sans nouveau cadre constitutionnel, ces élections doivent se tenir avant le 26 juillet 2026. De plus, en cas de maintien du corps électoral actuel, les loyalistes ont déjà fait savoir qu'ils feraient un recours pour invalider ces élections en raison de leur inconstitutionnalité car certains citoyens néo-calédoniens en auraient été exclus.

Rappelons que le dégel du corps électoral est un sujet extrêmement sensible en Nouvelle-Calédonie puisque c'est à cause de ce sujet qu'il y a eu les émeutes en mai 2024, provoquant la mort de 14 personnes et des dégâts à 2,2 milliards d'euros (le gouvernement a promis de financer 2 milliards d'euros pour reconstruire et attirer économiquement des entreprises). Ces émeutes étaient la réponse des indépendantistes au projet de loi constitutionnelle déposé par le gouvernement de Gabriel Attal pour ouvrir le corps électoral à tous les natifs de Nouvelle-Calédonie et aux personnes ayant au moins dix ans de résidence dans ces lieux.

Pour le gouvernement, la piste de la loi constitutionnelle n'est plus réaliste à court terme. Or, une proposition de loi organique qui suggère spécifiquement de dégeler le corps électoral paraît une bonne solution de rechange pour accélérer le rythme. C'est le sénateur Georges Naturel (LR) qui a déposé ce texte le 16 mai 2025 pour qu'il soit plus facilement adoptable qu'une révision constitutionnelle. C'est ce texte qui sera examiné au Sénat ce lundi 18 mai 2026.

Georges Naturel a déclaré le 11 mai 2026 à Public-Sénat : « Au moment du deuxième report des élections provinciales à l’automne 2024, j’ai acquis la conviction qu’on ne pouvait pas avancer sans un élargissement partiel du corps électoral. J’ai fait étudier la possibilité de procéder par une loi organique car obtenir une majorité au Congrès pour réviser la Constitution semble compromis. J’ai déposé mon texte en mai 2025. Maintenant, les élections sont prévues le 28 juin. Pour tenir les délais, le gouvernement ne pouvait pas faire autrement que reprendre mon texte. ».

Et d'ajouter : « Le gouvernement voulait qu’on examine la proposition de loi cette semaine mais c’était un calendrier ubuesque. La commission des lois va entamer ses auditions cette semaine et désigner un rapporteur. De mon côté, je serais auditionné cette nuit par l’équivalent de la commission des lois du Congrès. Le Congrès donnera ensuite un avis lors d’une séance extraordinaire prévue lundi 18  mai. C’est uniquement après l’avis du Congrès que le texte sera examiné en commission des lois du Sénat puis en séance publique, le 18 mai à 14h30. ». Notons que cette semaine-là, le gouvernement voulait que les sénateurs débattent également de la proposition de loi sur l'euthanasie et le suicide assisté.

Le sénateur Georges Naturel a voulu insister sur ce qu'on pourrait obtenir avec seulement une loi organique et pas constitutionnelle. Le chef du gouvernement Sébastien Lecornu voudrait aussi intégrer, par un amendement, les conjoints de Calédoniens, mais alors, il faudrait une révision constitutionnelle : « Ça fait quatre jours que je fais de la pédagogie pour expliquer qu’il faut s’en tenir exclusivement aux natifs. Le Conseil d'État a reconnu que les évolutions démographiques permettaient d’envisager des ajustements par la voie d’une loi organique. Mais si on rajoute les conjoints, on est sur un dégel du corps électoral et on risque une censure du Conseil Constitutionnel. Le gouvernement souhaite parvenir à un équilibre entre les demandes des loyalistes et indépendantistes. Les loyalistes veulent obtenir un peu plus que ce que contient ma proposition de loi. Mais c’est prendre le risque que le texte ne passe pas à l’Assemblée ou qu’il soit censuré. ». D'autant plus que les socialistes s'opposeraient à un tel amendement du gouvernement (au Sénat, il passerait, mais certainement pas à l'Assemblée).

La présidente du groupe communiste au Sénat, Cécile Cukierman, est pour l'instant restée évasive sur la position de son groupe (les indépendantistes néo-calédoniens sont inscrits aux groupes communistes du Parlement) : « Ce qui est certain, c’est qu’au sein du FLNKS il y a toujours eu beaucoup de prudence car l’élargissement du corps électoral doit s’intégrer dans une réforme plus large, celle d’un accord global. La question ne sera pas pour ou contre les natifs dans le corps électoral ? Mais acceptons-nous une modification du corps électoral en dehors d’un accord global ? ».

L'exposé des motifs de la proposition de loi organique de Georges Naturel souligne l'importance d'un équilibre politique et juridique à trouver : « Les émeutes insurrectionnelles qui ont commencé le 13 mai 2024, ont ravagé la Nouvelle-Calédonie au lendemain du vote du projet de loi constitutionnelle et l'ont plongée dans une crise politique et économique sans précédent dont on cherche désespérément l'issue. Après le troisième référendum qui a eu lieu le 12 décembre 2021, tous les Calédoniens attendaient l'écriture d'une nouvelle page de leur histoire autour d'un projet de société et de développement commun qui prendrait le relais de l'Accord de Nouméa. Après de très nombreuses discussions et de multiples négociations, force est de constater qu'aucun accord global consensuel n'a pu être trouvé à ce jour. Dans l'espoir d'obtenir un consensus, les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie ont été reportées pour la troisième fois au 28 juin 2026 au plus tard, par la loi organique du 6 novembre 20252, pour "permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie". Dans sa décision du même jour, le Conseil Constitutionnel a validé ce troisième report, en spécifiant explicitement que la durée totale dudit report "ne saurait être étendue au-delà". La date butoir du 28 juin 2026 pour la tenue des élections provinciales s'impose par conséquent. Le jour du scrutin des prochaines élections provinciales est d'ailleurs désormais connu avec certitude. Le Premier Ministre a en effet officiellement annoncé le jeudi 7 mai la date du dimanche 28 juin prochain. ».

D'où la définition du corps électoral : « À l'approche de ces élections, se pose légitimement la question du corps électoral spécial pour les élections provinciales. En avril 2026, la liste électorale générale comportait 218 789 électeurs dont 37 492 électeurs inscrits sur le tableau annexe, qui de ce fait ne sont pas autorisés à voter à l'occasion des prochaines élections provinciales. En conséquence, seuls 181 1884 électeurs composent à ce jour le corps électoral spécial provincial. Parmi ces 37 492 électeurs exclus, 10 575 sont des électeurs nés en Nouvelle-Calédonie dont 4 145 sont de statut de droit coutumier et 6 430 de statut de droit civil commun. L'Accord de Nouméa autorise ces électeurs natifs à se prononcer sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie en leur accordant le droit de vote aux scrutins d'autodétermination (d de l'article 218 de la loi n°99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) alors qu'il ne leur octroie pas le droit de vote aux élections provinciales et, par voie de conséquence, la citoyenneté calédonienne. Chacun s'accorde aujourd'hui à reconnaître que cette distorsion est une anomalie car les signataires de l'Accord de Nouméa ne pouvaient imaginer en 1998 que des élections provinciales seraient organisées avec ces mêmes critères 28 ans après sa signature. La présente proposition de loi organique consiste à saisir la seule fenêtre très étroite à même de réunir les impératifs politiques, juridiques et temporels, qui permettraient d'ajuster le corps électoral spécial provincial. ».

Aspect politique : « Il convient de s'appuyer sur un consensus local, ou tout au moins sur l'absence d'opposition définitive, fondement d'un consensus politique national. En ce qui concerne les non-indépendantistes, ces derniers ont toujours été favorables à l'intégration de l'ensemble des électeurs natifs dans le corps électoral spécial provincial même s'ils considèrent que cet ajustement demeure très insuffisant. En ce qui concerne les indépendantistes, même s'ils considèrent que toute évolution du corps électoral spécial provincial doit être intégrée dans un accord politique global, ils ne sont toutefois pas opposés à ce que les électeurs natifs exclus puissent participer aux élections provinciales et soient reconnus en qualité de citoyens calédoniens. Ainsi, lors du XVI^e comité des signataires de l'Accord de Nouméa du 2 novembre 2017, un accord consensuel de l'ensemble des forces politiques calédoniennes a assoupli les conditions d'inscription des natifs pour les consultations référendaires. Cet accord politique consensuel avait conduit à la modification de la loi n°99-209 organique du 19 mars 1999 par l'introduction d'un article 218-3 (loi organique n°2018-280 du 19 avril 2018 relative à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie). Ces positions respectives laissent espérer raisonnablement l'obtention d'une majorité dans les deux assemblées pour l'adoption de la présente proposition de loi organique. ».

Aspect juridique : « Alors que toute modification du corps électoral spécial provincial impose une révision constitutionnelle, seuls des ajustements marginaux de ce corps électoral, conformes aux orientations de l'accord de Nouméa, pourraient être adoptés par voie organique et ainsi éviter une censure inéluctable du Conseil Constitutionnel. L'avis du Conseil d'État du 26 décembre 2023 est à cet égard éclairant et offre des perspectives d'ajustement du corps électoral spécial provincial à minima, sans réforme constitutionnelle. Le Conseil d'État a en effet été saisi par le Premier Ministre le 16 novembre 2023 pour statuer sur la continuité des institutions en Nouvelle-Calédonie. Cette saisine intervenait déjà dans le même contexte de blocage politique, tel que nous le connaissons actuellement, d'absence de consensus entre les forces politiques locales sur la réforme du corps électoral. Le gouvernement souhaitait ainsi obtenir à l'époque un avis sur les marges de manœuvre juridiques disponibles pour adapter le droit applicable en Nouvelle-Calédonie après la fin du processus référendaire, modifier les règles électorales et élargir le corps électoral, et enfin, préciser la compétence du législateur organique en la matière.

1) Sur le cadre juridique applicable après la consultation référendaire de 2021, le Conseil d'État a constaté que l'Accord de Nouméa avait été pleinement mis en œuvre, la troisième consultation référendaire ayant eu lieu et ayant abouti à un vote négatif sur l'indépendance. Toutefois, la Nouvelle-Calédonie reste toujours régie par le cadre défini par l'article 77 de la Constitution et la loi organique de 1999. Tant qu'une réforme constitutionnelle ne sera pas adoptée à la suite d'un nouvel accord, les institutions actuelles continueront de fonctionner selon ces règles.

2) Sur le corps électoral et sa possibilité de réforme, le Conseil d'État a rappelé que le cadre électoral actuel repose sur l'article 77 de la Constitution, qui impose le respect des "orientations définies par l'Accord de Nouméa". Ces règles électorales ne peuvent a priori être modifiées sans une révision de la Constitution, nécessaire pour s'écarter de ces orientations, et notamment pour modifier les dérogations aux règles et principes de valeur constitutionnelle que l'accord comporte. Toutefois il constate que l'ampleur des dérogations particulièrement significatives aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, à défaut de modification des règles applicables, ne pourra que s'accroître avec l'écoulement du temps.

3) Aussi, le Conseil d'État a reconnu que les évolutions démographiques permettaient d'envisager des ajustements par la voie organique pour deux raisons :

a) D'une part, il procède par extrapolation pour ouvrir la voie à une extension du corps électoral par loi organique, en particulier pour inclure les descendants des électeurs inscrits sur les listes de 1998 (point 13). En effet, il constate que ni les partenaires de l'accord, ni le Constituant n'ont entendu donner au corps électoral restreint une définition pouvant mener à sa disparition par l'écoulement du temps. Dès lors, sans réforme constitutionnelle, une correction s'avère inévitablement nécessaire pour conserver le fonctionnement démocratique normal de l'organisation politique mise en place à la suite de l'accord de Nouméa.

b) D'autre part, selon la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, les dérogations prévues par l'accord de Nouméa à un certain nombre de règles ou principes de valeur constitutionnelle sont d'interprétation stricte, de sorte que, dans le cas où l'Accord de Nouméa peut admettre deux interprétations, la lecture la moins dérogatoire doit être retenue. Dès lors, l'évolution de la situation démographique correspond à un changement des circonstances de droit et de fait qui peut donner lieu à deux interprétations de la stipulation selon laquelle l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie doit demeurer inchangée en cas de réponse négative à la troisième consultation, concernant le maintien des dérogations précitées. Selon la lecture la moins dérogatoire, seule susceptible d'être retenue, il y a lieu de considérer que certaines de ces dérogations ne sont dès à présent plus strictement nécessaires à la mise en œuvre de l'accord et que, à tout le moins, leur ampleur a vocation à se réduire.

Il conclut ainsi qu'à défaut de l'intervention rapide d'une modification de la Constitution permettant d'établir un cadre pleinement adapté aux évolutions démographiques et à leurs perspectives, l'intervention du législateur organique sera nécessaire, dans le respect des principes consacrés par l'article 77 de la Constitution et en particulier du principe d'un corps électoral "restreint aux personnes établies depuis une certaine durée", tel que l'exige le point 5 du préambule de l'accord de Nouméa. Cette conclusion du Conseil d'État a conduit certains constitutionnalistes à estimer que les natifs calédoniens, en cohérence avec la notion de corps électoral restreint prévue par l'Accord de Nouméa, pourraient également y être ajoutés sans trahir les orientations de l'accord. Ainsi, cette proposition de loi organique tient compte de l'avis du Conseil d'État qui reconnaît au seul constituant la compétence pour modifier le corps électoral spécial provincial. En revanche, elle saisit la possibilité reconnue par ce même avis d'ajuster, dans certaines circonstances, le corps électoral provincial par voie organique. ».

Comme on le voit, la situation juridique est inextricable car se mêlent aussi les considérations politiques. Ce qui est sûr, c'est que le gouvernement est imprudent de vouloir charger la barque de cette proposition de loi organique en rajoutant par amendement les conjoints des Calédoniens dans le corps électoral.