« Je veux combattre cette idée complètement fausse, pour ne pas dire farfelue, selon laquelle réduire le nombre de parlementaires, c’est renforcer le pouvoir du Parlement. Pardon, mais c’est un mensonge car moins il y a de parlementaires, plus il est facile pour l’exécutif de les contrôler ! » (Jean-Christophe Lagarde, le 18 juillet 2018 dans l’Hémicycle).
Je reprends ici mes chroniques sur la réforme des institutions. J’ai conscience que ce sujet n’est pas le plus "sexy" et passionne peu de monde, mais malheureusement, il est de l’enjeu national le plus important qui se noue en ce moment. Si l’on bouleverse l’équilibre des institutions, la France risque de basculer dans la situation institutionnelle de l’Allemagne, voire de l’Italie ou de l’Espagne, ce qui serait un coup dur porté à son avenir déjà assombri par les fractures nombreuses au sein de la société française.
Le député Arnaud Viala a d’ailleurs constaté en séance publique, le 18 juillet 2018, ce phénomène de désintérêt des Français pour ce sujet très important, en s’adressant au gouvernement : « Ce débat est non seulement fastidieux, pour ne pas dire autre chose, mais également insipide pour nos concitoyens. En venant en séance, j’ai croisé un journaliste qui me disait, l’air abattu, qu’il ne vendait pas ses papiers sur les débats de la réforme institutionnelle, malgré tous ses efforts d’en couvrir tous les aspects. Je crois néanmoins qu’il faut expliquer à nos concitoyens les conséquences de ce que vous voulez nous faire adopter. ».
Depuis le 10 juillet 2018, le projet de loi constitutionnelle (la réforme est composée de trois projets de loi, une constitutionnelle, une organique et une ordinaire) est examiné en séances publiques par les députés pour la première lecture. Cet examen a été suspendu sine die ce dimanche 22 juillet 2018 en raison de l’effervescence parlementaire provoquée par l’affaire Benalla. La discussion sur le sujet reprendra à la rentrée, après l’été.
Précisons qu’au contraire des affirmations peu crédibles du gouvernement, et en particulier de la Ministre de la Justice Nicole Belloubet qui défend ce projet de loi constitutionnelle au nom du gouvernement (elle est constitutionnaliste de métier), ce projet ne tend pas à donner plus de pouvoir au Parlement, comme cela avait été formalisé dans les précédentes révisions constitutionnelles, mais au contraire à les diminuer pour renforcer les pouvoirs de l’exécutif.
Comme je l’ai présentée, la réforme est composée de trois projets de loi, qui correspondent aux différentes strates des normes législatives. Or, parfois, la discussion peut se focaliser sur le type de norme dans laquelle une mesure doit être inscrite. Ce débat, peut-être un peu compliqué pour le grand public, est essentiel pour l’avenir du pays car les institutions constituent aujourd’hui le seul pôle de stabilité et d’efficacité de la démocratie française. Il est donc essentiel que leur esprit soit précieusement préservé, même si cela n’exclut pas quelques améliorations ponctuelles.
Pour cet article, je voudrais approfondir le concept de représentation parlementaire des territoires. Déjà, un mot, "territoire", qui semble avoir définitivement gagné sur le mot "région" pour parler de "province". Souvent employés au pluriel, les territoires désignent à la fois les provinces ("en région" pour les Parisiens), et toutes les collectivités territoriales (communes, syndicats de communes, métropoles, conseils départementaux, régionaux, etc.). C’est une notion à la fois vague et à la mode.
Le gouvernement, de manière à mon sens stupide, voudrait bouleverser la représentativité des députés. Aujourd’hui, il y a 577 députés élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours et si chaque député est élu par les électeurs de sa circonscription, et à ce titre, les représente dans les affaires locales, il représente aussi l’ensemble de la nation.
Cette représentation de la nation par chaque député, c’est l’argument de la Ministre Nicole Belloubet qui voudrait dédramatiser sur sa représentativité territoriale et démographique : en effet, moins il y a de circonscriptions, plus elles sont étendues, plus elles sont grandes en population et en superficie, et moins le député aura la possibilité de nouer un contact direct avec ses électeurs. La réponse à cet argument de représenter l’ensemble de la nation bien qu’élu par les électeurs de seulement une circonscription, c’est que cette représentation ne doit pas être théorique, hors-sol, mais bien s’incarner par le contact direct avec des électeurs, la connaissance de leurs problèmes, de leurs réussites, etc.
Le gouvernement souhaite réduire de presque de moitié le nombre de circonscriptions pour plusieurs raisons : d’une part, en réduisant le nombre des députés du tiers, d’autre part, en voulant faire élire le sixième des députés restants au scrutin proportionnel intégral à l’échelle nationale (des députés complètement hors-sol et totalement dépendants des appareils des partis), enfin, en voulant aussi faire élire les députés représentant les Français de l’étranger par un scrutin proportionnel complémentaire (ce qui n’aura aucun sens d’un point de vue représentation), sans compter qu’il faudrait bien réserver des circonscriptions complètes aux outre-mers, pour ne pas avoir des circonscriptions qui engloberaient à la fois la Nouvelle-Caldonie et Wallis-et-Futuna, par exemple ! (Ce qui est déjà le cas avec Saint-Martin et Saint-Bathélémy).
Le problème, c’est le principe de proportionnalité démographique en raison de certains territoires peu peuplés mais qui devraient quand même avoir une représentation parlementaire spécifique. Ce principe de proportionnalité démographique est constitutionnel et la jurisprudence du Conseil Constitutionnel a déjà montré que c’était un principe important pour découper les circonscriptions législatives.
Si l’on appliquait complètement ce principe, cela voudrait dire que certains départements comme la Lozère ou la Creuse n’auraient plus "son" député et ces départements seraient inclus dans des circonscriptions plus vastes comprenant des parties d’autres départements. C’est pourquoi tout le monde s’accorde sur le principe que dans tous les cas, les découpages doivent se faire avec cette règle : au moins un député et un sénateur par département.
Pour l’instant, il y a deux départements qui n’ont qu’un seul député, la Lozère et la Creuse, et c’est déjà très difficile pour ces députés d’assumer leur charge, de rester au contact de leurs électeurs, de faire les déplacements à l’intérieur de leur vaste circonscription. Avec la réforme du gouvernement, il faudrait compter au moins vingt-trois départements qui n’auraient plus qu’un seul député et un seul sénateur. Ce qui correspond à près du quart des départements. On voit déjà que le travail de ces parlementaires va être particulièrement difficile à assurer pour faire le lien entre la France réelle et le pouvoir.
Le gouvernement ne veut pas intégrer cette obligation d’un député et d’un sénateur au moins par département dans le projet de loi constitutionnelle, mais dans le projet de loi organique. Or, il paraît assez probable que le Conseil Constitutionnel pourrait s’autosaisir de ce sujet (il examine systématique la constitutionnalité des lois organiques) lorsqu’il s’apercevra que les contours de certaines circonscriptions violeront le principe de proportionnalité démographique.
Ce débat parlementaire s’est tenu le mercredi 18 juillet 2018 après-midi, juste avant que n’éclatât l’affaire Benalla dans la classe médiatico-politique.
Les opposants à la réforme du gouvernement
Voici les arguments pour constitutionnaliser le principe un député et un sénateur par département, principe qui ferait dérogation au principe de proportionnalité démographique (dans le cas où un département a nettement moins d’habitants que la moyenne des circonscriptions).
Guillaume Larrivé a craint la jurisprudence du Conseil Constitutionnel : « Dans le projet tel que le gouvernement le présente, la règle imposant un député et un sénateur par département est mise en œuvre au plan législatif, par un article du projet de loi ordinaire qui habiliterait le gouvernement à découper les circonscriptions en respectant ce principe. Voici la question que je veux poser par cet amendement : dans quelle mesure cette règle législative serait-elle conforme au principe constitutionnel d’égalité du suffrage et au principe selon lequel le découpage doit s’opérer sur des fondements essentiellement démographiques ? En effet, compte tenu de la très grande réduction du nombre de parlementaires que prévoit le projet de loi organique, la combinaison des trois textes signifie que vous confierez à la loi simple le soin de procéder au redécoupage, avec des écarts démographiques absolument considérables. L’écart entre le député unique d’un département faiblement peuplé et le député d’un département très peuplé serait extrêmement marqué, au point, selon nous, d’être contraire à l’exigence constitutionnelle actuelle d’égalité du suffrage et de découpage sur des fondements essentiellement démographiques. Voilà pourquoi (…) nous pensons nécessaire de poser dès maintenant dans la Constitution, par dérogation, au fond, au principe constitutionnel actuel de redécoupage sur les fondements essentiellement démographiques, ce verrou par lequel nous affirmerions que nous souhaitons un redécoupage assurant au moins un député et un sénateur par département. ».
Pierre Morel-À-L’Huissier (unique député de la Lozère) a apporté son témoignage d’élu rural d’un département très faiblement peuplé : « Je vais essayer de convaincre la représentation nationale (…). M. Larrivé a expliqué la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, que j’ai vécue. En 2009, après la révision constitutionnelle, il y avait deux députés en Lozère. Jean-Louis Debré, que j’avais rencontré préalablement, m’avait dit que la règle des deux députés était une tradition républicaine qui n’était inscrite dans aucun texte. Vous avez vécu cette réforme, madame la garde des sceaux ; vous savez donc de quoi je parle. Comment vous dire à quel point il est important que chaque département ait au moins un député et un sénateur, que c’est la représentation démographique minimale ? La Lozère s’étend sur 5 100 kilomètres carré. Le fait d’être le seul député du département, je le vis tous les jours, toutes les semaines, tous les mois je fais 7 000 kilomètres ! Toute la presse nationale a eu l’occasion de venir voir le zombie qu’est devenu le département de la Lozère. J’en appelle à toute la représentation nationale : préservez au moins un mandat de sénateur et un de député dans chaque département rural ! C’est une supplique : pour des raisons démographiques et démocratiques, cette règle doit être respectée pour préserver la représentation ! ».
Pierre Morel-À-L’Huissier a précisé son activité de parlementaire : « Pour rejoindre la Lozère, il faut passer soit par Clermont-Ferrand, soit par Le Puy-en-Velay, soit par Montpellier. Une présence permanente sur le terrain est nécessaire car nous sommes dans un milieu rural, où tout le monde veut nous voir, où, tous les samedis et tous les dimanches, de nombreuses manifestations ont lieu. Il faut ensuite aller à Paris, à plus de 500 kilomètres, et prendre l’avion. (…) Cette représentation minimale doit être inscrite dans la Constitution parce que je ne suis pas sûr de la jurisprudence à venir du Conseil Constitutionnel. ».
Pierre Morel-À-L’Huissier est revenu ensuite à la charge : « Madame la garde des sceaux, vous êtes d’accord avec nous sur le fond puisque vous renvoyez cette disposition à la loi organique. Qu’est-ce que cela vous coûterait d’accepter de l’inscrire dans la Constitution ? Nous sommes ici en assemblée constituante, je souligne, et vous invoquez, outre le Conseil d’État, le Conseil Constitutionnel, comme si c’était le deus ex machina. La loi organique lui sera soumise et, pour avoir vécu le précédent de 2009, je peux vous dire que c’est le Conseil Constitutionnel qui a décidé qu’en Lozère, il n’y aurait plus deux députés mais un seul, en se saisissant d’office. Il y a donc un risque évident. ».
Philippe Vigier s’est inquiété de la reconcentration des pouvoirs locaux par l’État : « Pourquoi souhaitons-nous au moins un député par département ? Il y a 80 000 habitants en Lozère. On pourrait donc très bien imaginer qu’à la suite d’un redécoupage établissant un ratio de 200 000 habitants par député, celui de la Lozère récupère le bout d’un autre département. Soyons logiques (…) ! Le département est une collectivité, dont chacun connaît l’ancienneté, qui a un rôle stratégique. Si encore vous supprimiez les départements, peut-être pourrions-nous comprendre qu’il y ait des débordements au-delà des frontières actuelles. Mais c’est une unité parfaitement reconnue, avec des organisations d’État. Si un département devait être privé de parlementaire, à l’heure de la reconcentration des pouvoirs, comment sera-t-il défendu, j’insiste sur le verbe, face à l’administration d’État ? Qui défendra la vision stratégique ? Il n’est pas indécent de dire que la stratégie de développement d’un département, dans chacun des domaines, économique, social ou environnemental, ne peut pas être uniquement laissée aux mains de l’appareil d’État. La présence d’un sénateur et d’un député est une garantie pour les habitants, au-delà des critères mêmes de proximité. ».
Plus tard, Philippe Vigier a apporté un autre argument sur l’équilibre des pouvoirs : « Un pouvoir équilibré, c’est un exécutif fort et un pouvoir législatif fort. (…) Ces mots ne sont pas des mots en l’air. Ce matin, nous étions en commission des finances avec plusieurs collègues. Au titre de cette commission, des pouvoirs nous ont été confiés, ainsi qu’au premier d’entre nous : Joël Giraud, le rapporteur général du budget. Il nous a expliqué que, dans le cadre de ses missions de contrôle, il était resté bloqué trente minutes à Bercy parce qu’il ne pouvait pas accomplir les missions prévues par la loi organique et disposer de la latitude d’exploration qu’il souhaitait. (…) Ce que je vous ai dit sur le pouvoir de contrôle qui nous est confié montre l’affaiblissement du Parlement. (…) Si le député de la Lozère est aussi celui de l’Hérault, puisqu’il y aura eu plus d’habitants de ce département que d’habitants de la Lozère à l’avoir élu, notre capacité d’investigation sera réduite à néant. ».
Jeanne Dubié a voulu sensibiliser les députés LREM de départements peu peuplés : « Je tenais seulement à vous dire que la Lozère ne sera pas la seule concernée. Il y aura aussi les Hautes-Pyrénées, par exemple, et bien d’autres départements de montagne et ruraux. Aujourd’hui, siègent parmi la majorité des députés qui connaissent cette réalité. Je les appelle à un peu de réflexion car cela fait un an qu’ils sont élus et se déplacent dans leur circonscription, qu’ils font des kilomètres et des kilomètres pour aller à la rencontre des élus locaux et de leurs concitoyens. ».
Le point de vue de la majorité
Voici les arguments contre la constitutionnalisation de ce principe de représentation (au moins un député et un sénateur par département).
Le député Sacha Houlié, porte-parole de LREM, a eu la mauvaise foi de dire à l’opposition que la réforme, au contraire, allait surreprésenter les territoires ruraux et peu peuplés : « Je rappelle (…) que le principe d’égalité réelle est appliqué au sein de chaque département, où une différence de plus ou moins 20% n’est pas tolérée, mais que celle-ci l’est entre les départements ! (…) Je suis bien placé pour savoir qu’il y aura indéniablement, demain, des différences entre les départements, mais elles répondent à un objectif que vous recherchez : une meilleure représentation des territoires. J’en veux pour preuve que, dans le département de la Creuse, il y aura toujours un député pour 120 000 habitants, dans le département de la Lozère, toujours un député pour 77 000 habitants, dans le département du Cantal, un pour 147 000 habitants, dans celui de l’Ariège, un pour 130 000 habitants. Ainsi, au final, les territoires ruraux seront mieux représentés que les territoires urbains au regard de leur nombre d’habitants, preuve s’il en est que nous tenons compte des territoires ! ».
Cette déclaration a enflammé l’hémicycle, beaucoup de députés se demandant comment Sacha Houlié pouvait savoir ces différences de représentation alors que la carte de découpage électoral n’a pas été transmis aux députés et beaucoup ont réclamé la convocation immédiate devant eux du Ministre de l’Intérieur (Gérard Collomb) pour savoir ce qu’il en était (Gérard Collomb fut sollicité encore plus le lendemain, quand l’affaire Benalla a éclaté).
Auparavant, le rapporteur général de la réforme des institutions, par ailleurs président du pléthorique groupe LREM à l’Assemblée Nationale, l’ancien socialiste Richard Ferrand a pris les arguments de ses contradicteurs avec beaucoup de légèreté : « Je tiens tout de même à vous rappeler que l’article 6 du projet de loi qui vous sera soumis après la révision constitutionnelle (…) satisfait l’ensemble des amendements qui viennent d’être présentés, les uns après les autres. Je comprends bien que, par goût de l’anticipation, leurs auteurs voudraient que ce principe soit constitutionnalisé ; mais nous ne pensons pas que cela soit nécessaire. (…) Cela étant, je ne voudrais pas que nos compatriotes retiennent l’idée que seuls les auteurs de ces amendements se préoccuperaient de savoir s’il y aura bien et un député et un sénateur a minima par département ou par collectivité, puisque le projet de loi qui a été déposé et qui est en ligne le prévoit d’ores et déjà. C’est bien de le faire pour mémoire, mais c’est d’ores et déjà prévu. Nous ne souhaitons pas constitutionnaliser cette disposition car, d’un part, ce serait contraire à une forme de tradition républicaine et, d’autre part, je ne voudrais pas que les aspirants à l’alternance que j’entends sur tous les bancs se retrouvent, le moment venu, pieds et poings liés par des dispositions qu’ils pourraient regretter. ».
La Ministre de la Justice Nicole Belloubet a aussi répondu à ses contradicteurs : « Je répète que moins d’élus ne signifie pas moins de Parlement, mais au contraire, dans l’organisation que nous voulons mettre en place, un Parlement encore plus puissant et je vais vous expliquer pourquoi. ». À ce moment-là, le député Philippe Gosselin a lâché : « Arrêtez ! Il n’y a que vous qui y croyez ! ». Elle a poursuivi : « Moins d’élus, c’est un poids parlementaire affermi pour chacun des députés, qui représentera plus d’électeurs. ». Elle fut encore interrompue, cette fois-ci par la députée Valérie Boyer : « Madame, on souffre pour vous ! Vous n’en pensez pas un mot ! ». La ministre a repris avec mauvaise foi en prenant un mauvais argument puisqu’elle a mélangé sa réforme avec l’interdiction de cumul qui est déjà une réalité : « Moins d’élus, alors que vous ne pouvez plus cumuler les mandats, c’est également plus de temps consacré au débat en séance et en commission ainsi qu’à la circonscription, vous le savez. Moins d’élus, c’est également plus de moyens pour chaque parlementaire ».
Ce dernier argument montre que la réforme ne réduira en aucune manière le budget du Parlement, mais qu’elle remplacera des parlementaires élus par des technocrates, collaborateurs d’élus, qui ne seront ni élus ni légitimes à dialoguer avec les électeurs.
Nicole Belloubet a pris aussi la définition de la représentation nationale des députés : « Cela risque de vous fâcher, mais par honnêteté, tout en comprenant absolument la nécessité de préserver le lien entre un élu et les électeurs, je voudrais tout de même vous rappeler les termes de la Constitution, sur lesquels s’appuient cette jurisprudence du Conseil Constitutionnel : "Si [les] députés […] sont élus au suffrage universel, […] chacun d’eux représente au Parlement la nation toute entière et non la population de sa circonscription d’élection". ».
Ont suivi de vives réactions. Ainsi le député David Habib lui a lancé : « On voit que vous n’avez jamais été députée ! ». Elle lui a répliqué : « Non, je n’ai jamais été députée, mais, voyez-vous, monsieur Habib, l’histoire n’est pas définitivement écrite… ». Alors le député François Pupponi a traduit : « À la proportionnelle, vous avez vos chances ! ».
Ce à quoi a répondu le député Philippe Gosselin a répondu : « ’La tradition républicaine (…) consiste-t-elle à avoir des élus en lévitation, hors-sol, ignorants du quotidien de leurs concitoyens ? Oui, madame la garde des sceaux, nous représentons la nation, mais celle-ci n’est pas désincarnée : elle a besoin de députés qui vont sur le terrain à la rencontre de leurs concitoyens et des forces vives de la société, qui se tiennent aux côtés des bénévoles, de ceux qui travaillent chaque jour. Avec votre réforme, nous n’aurons plus cette proximité, ce lien avec les citoyens, alors que la distance entre les élus et les citoyens est déjà un vrai problème. C’est cette difficulté que nous voulons mettre en avant. Nombre d’entre nous, comme notre collègue Pierre Morel-À-L’Huissier, sont déjà contraints de passer des heures en voiture dans leur département. Si vous élargissez encore nos zones de chalandise, si j’ose dire, nos zones de travail et d’écoute, nous n’y arriverons pas. Il faut le dire. ».
Nicole Belloubet a aussi répondu à Guillaume Larrivé, cité plus haut : « Monsieur Larrivé, le Conseil d’État a dit, à propos de ce texte, que les dispositions du projet de loi relatives à la répartition ne faisaient pas obstacle au respect des exigences constitutionnelles, c’est-à-dire au principe d’égalité et à ses assouplissements lorsque ceux-ci s’avèrent nécessaires. ». Répondant plus tard à Christian Jacob et à Marc Le Fur, elle a répété la même réponse, plus précisément : « Le Conseil d’État, dans son avis du 17 mai 2018 sur les projets de loi ordinaire et organique, considère clairement que l’habilitation contenue dans l’article 6 du texte visé, laquelle prévoit le maintien d’un député et d’un sénateur par département, aboutit vraisemblablement à des décisions conformes à la Constitution. (…) Si le Conseil Constitutionnel n’est évidemment pas lié par les avis du Conseil d’État, il les examine toujours et, en général, en fait le plus grand cas. ». C’est bien sûr dans le "vraisemblablement" que tout va se jouer…
Les réponses au gouvernement
La députée Christine Pires Beaune ne fut pas satisfaite de la réponse du gouvernement : « J’avoue que les propos qui viennent d’être tenus ne sont pas de nature à nous rassurer car si rien ne s’oppose à ce que la disposition soit inscrite dans la Constitution, autant le faire ! Madame le garde des sceaux, je ne comprends pas votre argument selon lequel la diminution du nombre de parlementaires renforcerait le Parlement. Nous représentons certes la nation, mais la rencontre avec les citoyens nourrit notre travail d’élus. Je vais prendre un exemple car il est très parlant : en 2015, j’ai tiré la sonnette d’alarme parce que la suppression de la demi-part des veuves allait avoir pour effet collatéral de faire entrer dans l’imposition locale des millions de Français et de Françaises. Cela, Bercy ne nous l’avait pas dit ; c’est parce que j’ai rencontré à ma permanence deux personnes qui sont tout de suite venues m’alerter que j’ai pu intervenir auprès du ministre pour corriger le tir. Demain, si nous sommes moins nombreux et que nous représentons deux fois plus de communes et d’habitants, nous ne pourrons plus faire ce travail sérieusement. Ce n’est pas un renforcement, mais un affaiblissement du Parlement qui se prépare ! Et quand vous dites que nous aurons plus de moyens, est-ce pour que nous ayons plus d’assistants parlementaires ? Mais ceux-ci ne sont pas élus par le peuple ! ».
Arnaud Viala en a remis une couche sur la représentation démocratique : « Ce qui fait nation en France, on vient de le constater avec l’événement heureux de la victoire de la coupe du monde, c’est ce qui fait que les citoyens se ressemblent tout comme ce qui fait qu’ils sont différents les uns des autres. L’identification territoriale, en particulier au niveau des départements, est avérée. Comment peut-on nier le besoin, pour les parlementaires, d’être des élus à la fois nationaux et présents sur le territoire ? Madame la garde des sceaux, à la question lancinante sur la meilleure représentation des Français avec moins d’élus, vous répondez que ceux-ci auront plus de moyens. Mais comment dire à nos concitoyens qu’en lieu et place du lien direct qu’ils ont avec leurs parlementaires, on va leur envoyer des assistants, aussi bien intentionnés et zélés soient-ils, pour les rencontrer et prendre en compte leurs aspirations ? C’est une ineptie si l’on souhaite une démocratie moderne et vivante. Donc, de grâce, écoutez-nous et entendez-nous avant de commettre une erreur que les Français vous reprocheront ! ».
Sébastien Jumel a cité un exemple du travail d’un député qui ne pourrait plus se faire efficacement après la réforme : « La loi sur l’accessibilité des bâtiments publics et des commerces aux personnes âgées est, en théorie, une bonne loi qui fait consensus. Dans la réalité, sur les territoires, les collectivités sont incapables de la mettre en œuvre faute de financement et les commerces doivent fermer lorsqu’ils sont contraints de l’appliquer. Lorsqu’il s’agit de contrôler la loi, cette expertise de proximité, cette connaissance du terrain est-elle ou non utile aux députés que nous sommes ? Vous n’avez aucun élément sérieux à nous opposer pour nous convaincre qu’avec moins de députés, ce travail serait mieux effectué. Enfin, au départ, votre majorité avait développé une sorte de petite musique populiste pour dire qu’il faudrait réduire le nombre de ces ronds-de-cuir de députés qui ne font pas grand-chose et qui coûtent cher. Mais aujourd’hui, vous dites que l’enveloppe budgétaire sera la même, qu’on remplacera les députés par des collaborateurs. Votre vision de la démocratie, c’est toujours plus de technostructures, toujours plus de technocratie. Un collègue a dit hier que demain, il y aurait plus de sous-préfets, de préfets et de directeurs d’administration centrale que de parlementaires. ». Et le député Philippe Gosselin a ajouté : « Alors qu’ils gagnent deux fois plus que nous ! ». Sébastien Jumel de terminer : « C’est une vision que nous ne partageons pas. J’attends de ce débat qui traîne en longueur des arguments sérieux que nous puissions exposer à nos concitoyens pour leur expliquer ce qui motive votre mauvaise réforme. Au fond, n’est-ce pas que vous souhaitez confisquer le pouvoir, éliminer l’opposition, gommer le pluralisme dans cette assemblée et priver les territoires de leur voix et de leur capacité à être représentés ? ».
Philippe Gosselin a insisté sur la jurisprudence du Conseil Constitutionnel : « Dans sa jurisprudence, le Conseil Constitutionnel a toujours exigé que des critères "essentiellement démographiques" président au découpage des circonscriptions. Quand il sera saisi de la loi ordinaire procédant au redécoupage de la carte électorale, il l’examinera à la lumière de cette jurisprudence. Si nous n’inscrivons pas aujourd’hui de critère territorial dans la Constitution, alors le Conseil Constitutionnel maintiendra sa jurisprudence et continuera d’exiger des critères "essentiellement démographiques". ».
Avec le sens de la formule, Bastien Lachaud, lui, a évoqué "1984" et la novlangue : « Dans un néoparler très pur, madame le garde des sceaux, vous nous expliquez à présent que moins de parlementaires, c’est plus de Parlement. Votre logique m’échappe : comment moins de députés pourront-ils faire plus, si ce n’est en donnant leurs pouvoirs à des assistants non élus ? Est-ce vraiment cela, votre conception de la démocratie ? (…) C’est aux parlementaires, élus par leurs concitoyens, qu’il revient, dans ce pays, de légiférer. (…) Il y a 70 000 habitants seulement en Lozère, et c’est une très bonne chose que ces citoyens aient leur député. Mais, en Seine-Saint-Denis, avec la réduction du nombre de parlementaires que vous souhaitez, il y aura plus de 200 000 habitants par député. La réduction du nombre de députés que vous souhaitez mettre en place aura donc pour conséquence d’instaurer une véritable inégalité entre les citoyens. Votre objectif est simple : éliminer l’opposition, concentrer les pouvoirs dans les mains de l’exécutif. Pour le dire en néoparler : "La République, c’est la monarchie !". ».
Le député mosellan Fabien Di Filippo a démontré que l’augmentation des moyens ne serait pas suffisant pour compenser concrètement la réduction du nombre de députés : « Je suis élu dans une circonscription rurale de l’Est de la France, mais qui ne se situe pas dans un département rural. Sa superficie est égale à vingt-deux fois celle de la ville de Paris. Bientôt, quand la taille des circonscriptions aura doublé, elle sera peut-être trente-cinq ou quarante fois étendue comme la ville de Paris. Dans ces conditions, vous comprenez bien que l’exercice du mandat sera radicalement différent, en totale contradiction avec ce que vous avez essayé de démontrer à l’instant, madame la garde des sceaux. (…) Essayons d’en venir aux aspects concrets de cette réforme. Vous dites que les parlementaires auront davantage de moyens, puisque, contrairement à ce que pensent beaucoup de Français, la réduction du nombre de parlementaires n’entraînera aucune économie. Diviser l’enveloppe consacrée aux collaborateurs entre les députés qui resteront revient à la multiplier par 1,5 pour ces derniers. Moi qui emploie 2,5 collaborateurs, je pourrai en avoir 3,75. Mais, avec 3,75 collaborateurs, il ne sera pas possible de couvrir un territoire deux fois plus grand tout en assumant le travail parlementaire ! Votre réforme affaiblira donc le Parlement. Cette réforme affaiblira aussi la représentation des territoires, puisque les citoyens qui habitent loin des bourgs-centres auront plus difficilement accès à leur député. Le travail parlementaire sera aussi affaibli : non seulement il y aura moins de députés, mais encore ceux-ci devront passer plus de temps en circonscription. Enfin, cette réforme affaiblira le débat démocratique (…) : comment des groupes politiques réduits, qui ne compteront peut-être plus que dix députés, pourront-ils siéger dans différentes commissions et intervenir sur différents textes ? C’est une folie, ce que vous êtes en train de faire. Il faut dire la réalité de cette réforme ; c’est un affaiblissement du pouvoir législatif au profit de votre seul maître, Jupiter ! ».
Ugo Bernalicis a exprimé l’idée de faire de même avec les membres du gouvernement : « Si le raisonnement selon lequel moins de députés ferait des députés avec plus de pouvoirs et donc mécaniquement plus forts était aussi implacable, pourquoi ne pas l’expérimenter sur le gouvernement ? Réduisons le nombre de ministres encore davantage pour qu’ils soient plus efficaces ! De toute façon, ce type de raisonnement vaut à tous les niveaux : quatre ou cinq ministres seraient bien plus efficaces que des discussions interministérielles interminables. Mais c’est le raisonnement, somme toute assez classique, qu’on retrouve dans l’économie de marché : c’est la rareté qui fait la valeur ; si les députés étaient plus rares, ils en acquerraient davantage. Mais malheureusement, je crois que les députés ne sont pas des marchandises, ils ne sont pas à vendre. Ou alors, peut-être voulez-vous des assemblées de vendus à l’exécutif ? C’est peut-être votre projet. ».
Maina Sage, députée UDI de Polynésie française, a insisté sur les spécificités géographiques de certaines circonscriptions : « Au nom de mon groupe, je voudrais vous dire qu’il est difficile d’accepter l’idée que notre représentation n’est fondée que sur une équation démographique. Notre pays est unique : j’ai déposé des amendements un peu provocateurs pour vous rappeler que la France n’est pas que continentale, mais mondiale, archipélagique. Nous sommes présents sur tous les océans, que vous le voulez ou non. C’est donc, je crois, un non-sens que de vouloir réduire cette représentation. Songez que 67,2 millions d’habitants sont représentés par moins de 1 000 parlementaires, et l’on veut encore réduire le nombre de ces derniers. La force de nos territoires, la force de notre nation, c’est justement sa diversité ; c’est cela qui fait notre caractère unique, que l’on essaye à présent de lisser. (…) C’est pourquoi je suis opposée à la fois à la réduction du nombre de parlementaires et à l’introduction d’une dose de proportionnelle. (…) Pour terminer, je rappelle que le territoire de la Polynésie française est grand comme l’Europe. Je vous entends parler de la taille de vos circonscriptions en kilomètres : moi, j’en parle en heures d’avion ! Ma circonscription est grande comme un territoire qui regrouperait Paris, Oslo et Athènes : j’ai soixante îles à couvrir, et je ne les visiterai certainement pas toutes en un mandat, c’est impossible. Et vous nous parlez d’un seul député, d’un seul sénateur : là encore, le ratio est intenable. C’est pourquoi j’ai déposé un amendement visant à reconnaître, dans la Constitution, le caractère géographique de ces circonscriptions. ».
Patrick Hetzel s’est lui aussi adressé à Nicole Belloubet sur la jurisprudence constitutionnelle : « Vous savez bien (…) que nous courons le risque d’une censure par le Conseil Constitutionnel de la loi ordinaire prévue pour habiliter le gouvernement à redécouper les circonscriptions. Éminente juriste comme vous l’êtes, j’en conclus que vous êtes en train de leurrer le Parlement ! Je trouve cela extrêmement grave. (…) Vous savez pertinemment qu’en utilisant l’argumentation qui est la vôtre, dormez tranquilles, lorsque viendra la censure du Conseil Constitutionnel, nous n’aurons plus que les yeux pour pleurer. (…) Si l’on ne sécurise pas le dispositif, vous êtes la première à savoir ce qu’il se passera. La seule manière de le sécuriser, c’est de l’inscrire dans la loi constitutionnelle. ».
Cécile Untermaier a elle aussi fustigé la réforme du gouvernement : « Défendre la représentativité en diminuant le nombre d’élus est une performance qui exige beaucoup de talent mais qui s’avère absolument impossible. (…) Nous sommes tous très inquiets de voir des territoires sans élus nationaux. À cet égard, c’est un principe de non-régression démocratique qui vous est ici proposé, et vous devriez vous en saisir. ».
Le patron des députés communistes André Chassaigne a souligné l’importance d’un contact réel avec les électeurs, qui n’a rien à voir avec l’utilisation d’Internet : « La dévalorisation des institutions parlementaires est un constat, et elle nourrit, dans le champ politique, une forme de rejet. Or, réduire le nombre de parlementaires, que ce soit des députés ou des sénateurs, n’aidera pas à régler le problème. J’en suis persuadé parce que, depuis ma première élection, en 2002, j’essaie de développer la participation représentative, autrement dit la démocratie participative, qui est une exigence actuelle et l’une de nos missions en tant que parlementaires. Mais c’est très compliqué parce que cela demande du temps, de la présence physique, cela demande de faire de la politique autrement dans ce partage du pouvoir avec les citoyens (…). Contrairement à ce qu’on dit, la démocratie électronique, si elle constitue un outil à utiliser, ne suffira pas à couvrir l’éloignement du parlementaire par rapport à son territoire et à la population. La présence de proximité est nécessaire. Je le dis avec une certaine passion parce que je suis persuadé que si l’on continue à s’éloigner, ce fossé entre les parlementaires et le peuple s’aggravera. ».
Je termine enfin sur deux interventions intéressantes de deux députés de l’opposition, Jean-Christophe Lagarde, président de l’UDI, et Claude Goasguen, député LR de Paris.
Jean-Christophe Lagarde
Je m’arrête en effet sur l’intervention de Jean-Christophe Lagarde qui a le mérite de reprendre les différents enjeux de ce point précis de représentativité de la réforme institutionnelle du gouvernement en les résumant clairement.
1. La représentation des territoires : « Madame la garde des sceaux, vous connaissez bien le Conseil Constitutionnel [elle en était même membre jusqu’en 2017] : il se saisit de chaque loi organique. Vous dites que vous ne voulez pas mettre la disposition dans la Constitution pour la placer dans la loi organique, comme prévu. Mais le Conseil Constitutionnel peut très bien décider demain que la représentation se fait sur une base essentiellement démographique, et donc écarter le critère géographique. Si nous souhaitons inscrire cette réserve dans la Constitution, c’est pour que ce ne soit pas au Conseil Constitutionnel mais à nous, parlementaires, représentants de la nation et du peuple, de décider ! ».
2. Contre la réduction du nombre de parlementaires : « Je veux combattre cette idée complètement fausse, pour ne pas dire farfelue, selon laquelle réduire le nombre de parlementaires, c’est renforcer le pouvoir du Parlement. Pardon, mais c’est un mensonge car moins il y a de parlementaires, plus il est facile pour l’exécutif de les contrôler ! À 404 parlementaires, il faut en maîtriser 203 ; à 577, il faut en maîtriser 289. C’est Guy Carcassonne, un de vos prédécesseurs dans la pensée constitutionnelle, qui l’a largement démontré. ».
3. L’égalité entre les députés : « Si nous souhaitons qu’il y ait un député et un sénateur par département, c’est aussi pour assurer l’égalité entre nous, parlementaires. En effet, dans les départements où, comme dans le mien, il y aura sept députés pour représenter 1,5 million d’habitants, l’accès du citoyen au député sera toujours facile car, s’il ne peut atteindre celui de sa circonscription, il pourra s’adresser à celui de la circonscription d’à côté. Mais là où le député sera amené à représenter un département et demi, voire deux départements, non seulement les citoyens auront moins accès à leur représentant, donc moins la capacité d’interpeller le gouvernement à travers nous, mais en plus, le député lui-même aura plus de difficulté à travailler. Je reprends l’exemple de Pierre-À-L’Huissier : parcourir des milliers de kilomètres chaque semaine, c’est être moins présent à l’Assemblée, avoir moins de temps pour préparer les débats et donc moins peser dans le processus législatif. Avec cette mesure, un citoyen aura donc moins la capacité d’interpeller le gouvernement, et moins de chances que son député puisse changer la loi. ».
Claude Goasguen
Je finis par l’intervention de Claude Goasguen car, contrairement à ses collègues LR, bien qu’opposé lui aussi à la réforme, il n’est pas partisan d’inscrire le principe d’au moins un député et un sénateur par département dans la Constitution : « Mon intervention ira à contre-courant de la position de mon groupe car je ne pense pas que ce critère puisse être inscrit dans la Constitution. Tout d’abord, cela ferait du département une institution constitutionnelle, ce qu’il n’est pas. Non, le département ne figure pas dans la Constitution. ».
Pourtant, Claude Goasguen s’est trompé sur ce point, alors qu’il est un universitaire du droit. En effet, l’article 72 de la Constitution est très clair à ce sujet : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statuts particuliers et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. ». Par conséquent, le département a bien une existence constitutionnelle et la suppression des départements nécessiterait par exemple une révision constitutionnelle de cet article 72.
Claude Goasguen a poursuivi : « Nous n’avons aucun intérêt à le solidifier. Pourquoi cela ? Les départements sont une vieille institution, qui date de 1789. On parle beaucoup de disparition d’un certain nombre de départements au profit des métropoles, ce qui serait une bonne solution. Cela étant, je vous souhaite beaucoup de plaisir, madame la garde des sceaux, avec la loi organique. Vous vous heurterez en effet au principe d’égalité. ».
Et d’expliquer : « Le gouvernement se heurtera au principe d’égalité, auquel le Conseil Constitutionnel ne dérogera pas. Garantir un député et un sénateur minimum par département, c’est très intéressant mais, compte tenu de la diminution du nombre de députés, vous devrez en quelque sorte réaliser une péréquation : les députés des circonscriptions départementales peu peuplées représenteront moins de citoyens que la moyenne, et le surplus sera réparti sur les circonscriptions des autres départements. C’est donc un facteur de profondes inégalités démographiques. Comment justifierez-vous, devant le Conseil Constitutionnel, que, pour garantir un député à un département de 70 000 habitants, les députés de grandes villes représenteront un nombre de citoyens très supérieur à la moyenne ? Vous n’y arriverez pas ! Les membres du Conseil Constitutionnel s’arracheront les cheveux pour trouver une raison valable de déroger au principe démographique, qui est intouchable. ».
Cette inégalité ne sera d’ailleurs pas que démographique : « Certains députés seront élus à la proportionnelle, d’autres, pour les Français de l’étranger, seront élus à la proportionnelle, mais sur un autre critère ; certains représenteront des départements qui sont bien en dessous du niveau démographique moyen, d’autres représenteront des circonscriptions bien plus peuplées, en raison de cette sorte de péréquation que j’ai dénoncée. Vous aurez du mal à démontrer que c’est conforme au principe d’égalité. ».
La seule issue valable : « Il est donc de votre intérêt de renoncer à cette réforme ridicule, qui ne tient pas debout. Si vous voulez éviter les ennuis, le plus sage serait de renoncer à la modification du mode de scrutin pour les élections législatives, et plus particulièrement, à l’introduction d’une dose de proportionnelle. Je ne parle même pas du Sénat, car on atteint là le ridicule absolu. Je vous rappelle en effet que les sénateurs feront eux aussi l’objet d’une péréquation. Le nombre de parlementaires sera réduit plus que proportionnellement dans les grandes villes. C’est une réforme absurde, qui ne correspond pas à notre régime. Maintenez donc le mode de scrutin actuel : c’est la meilleure des solutions. ».
Épilogue
Les amendements visant à introduire dans la Constitution l’obligation qu’il y ait au moins un député et un sénateur par département ont été rejetés en scrutin public. En particulier l’amendement n°1843 visant à compléter l’article 24 de la Constitution par l’alinéa suivant : « Chaque département, chaque collectivité à statut particulier, chaque collectivité d’outre-mer régie par les articles 73,84 et le titre XIII compte au moins un député et un sénateur. ». Cet amendement a recueilli seulement 89 votes favorables contre 128, sur 217 exprimés et 222 votants.
Ce refus de constitutionnalisation de ce principe laisse la possibilité d’une mise en place d’un scrutin proportionnel intégral à l’échelon national, ce qui serait une grave erreur…
Aussi sur le blog.
Sylvain Rakotoarison (23 juillet 2018)
http://www.rakotoarison.eu
Pour aller plus loin :
Réforme Macron des institutions (5) : l’impossible principe de proportionnalité démographique de la représentation démocratique.
Exemplaire et inaltérable, la République ?
Réforme Macron des institutions (4) : la totalité du projet gouvernemental.
Réforme Macron des institutions (3) : réduire le Parlement ?
Réforme Macron des institutions (2) : le projet de loi constitutionnelle.
Réforme Macron des institutions (1) : les grandes lignes.
Non à la représentation proportionnelle aux élections législatives !
Non à la suppression des professions de foi !
Protégeons la Ve République !
http://rakotoarison.over-blog.com/article-sr-20180718-reforme-institutions-ae.html
https://www.agoravox.fr/actualites/politique/article/reforme-macron-des-institutions-5-206330
http://rakotoarison.canalblog.com/archives/2018/07/24/36582474.html
