Dans quelques jours, le Sénat va discuter du projet de loi constitutionnelle pour réformer les institutions. Après l’Assemblée Nationale. Suite de ce marathon parlementaire. Première partie sur (toujours) la méthode.


Le 3 juin 2008, avec une semaine de retard, les députés ont adopté le projet de loi constitutionnelle visant à réformer nos institutions.

C’est maintenant au tour de Sénat de s’emparer du dossier, et là aussi, au pas de charge. Il a déjà auditionné un certain nombre de personnalités dont Édouard Balladur qui fut à l’origine de ce projet de loi constitutionnelle.

Après des travaux dans plusieurs commissions, principalement celle des Lois présidée par le sénateur de Seine-et-Marne Jean-Jacques Hyest qui a été aussi désigné rapporteur du projet de loi constitutionnelle le 30 avril 2008 (l’Assemblée Nationale avait, elle aussi, choisi le Président de la Commission des Lois pour rapporter ce projet), la réforme sera discutée en séances publiques du 18 au 23 juin 2008.

Enfin, en cas d’une seule lecture, c’est-à-dire, si le Sénat adopte dans le texte dans son intégralité, le Parlement réuni en Congrès sera convoqué probablement le 21 juillet 2008. Une occasion pour nos parlementaires d’envoyer une nouvelle fois (après la ratification du Traité de Lisbonne) une enveloppe premier jour de Versailles.

Avant d’évoquer les principales modifications réalisées par l’Assemblée Nationale par rapport au texte gouvernemental initial, énumérons quelques éléments conjoncturels.


1. Désintérêt médiatique total du sujet

Première inquiétude qui choque tout observateur : c’est justement le très faible nombre d’observateurs. Ne cessons de marteler que le sujet des institutions est essentiel au bon fonctionnement de notre démocratie.

Le faible intérêt des citoyens pour ce sujet a de quoi inquiéter, puisque cela signifie un véritable chèque en blanc (médiatique du moins) laissé aux professionnels de la politique.


2. Le peuple privé de parole

Deuxième chose également choquante, la méthode.

D’un côté, on nous dit que cette prétendue modernisation des institutions est la plus profonde depuis 1962 (l’adoption du scrutin universel direct pour l’élection du Président de la République).

Et d’un autre côté, on nous dit qu’elle va être ratifiée sans référendum, en dehors du peuple qui, pourtant, devrait se prononcer sur tout changement substantiel de ses institutions.

Sans doute l’effet irréprochable de la démocratie qu’on cherche à atteindre.


3. Aucune urgence à tout bouleverser

Troisième réflexion, l’urgence du texte. En gros, entre poire et fromage (entre OGM et modernisation de l’économie), on nous sort ce projet de loi constitutionnelle alors que la réforme des institutions est loin d’être une urgence pour la France d’aujourd’hui, même si tous les grands candidats s’étaient prononcé pour une révision constitutionnelle rapide en un an, sans doute sous l’effet d’une mode même pas demandée par l’opinion publique.

Où se trouve l’urgence ? L’incapacité à gouverner ? Je crois que le Président de la République, le Premier Ministre et son Gouvernement n’ont de soucis que de communication interne, mais ils disposent d’une large majorité tant à l’Assemblée Nationale qu’au Sénat.

Parallèlement à cela, il y a de nombreux autres chantiers : retraites, modernisation de l’économie, audiovisuel public… sans compter tous les chantiers ‘oubliés’ comme la nécessaire refonte de la fiscalité.


4. Recueil de charabias juridiques indigestes

Quatrième remarque qui augure mal de la cohérence du projet de révision constitutionnelle. Pour qu’elle soit comprise, une réforme doit être simple et claire.

Certes, l’édifice juridique actuel, de plus en plus complexe, nécessite l’écriture d’un charabia incompréhensible au profane. Le Traité de Maastricht avait déjà été critiqué à l’époque pour cela. Celui de Lisbonne aussi, mais par ceux qui avaient refusé le Traité Constitutionnel Européen qui, justement, avait pour but de rassembler en un seul texte, tous les traités ratifiés depuis cinquante ans.

Le charabia, c’est le fait de dire : j’annule l’alinéa 3 de l’article 15 de la loi du 31 novembre 1816, je rajoute une virgule, je le remplace par les mots « et la Communauté » et je mets au pluriel la dernière phrase.

J’exagère à peine (il suffit de lire le projet, voir en fin d’article), et cela nécessite, pour comprendre la portée de telles modifications parfois totalement mineures (comme le fait de remplacer les mots « Communautés européennes » par « Union européenne » qui n’est qu’un ravalement de surface, ou majeures (le moindre mot a son importance juridique), de connaître toutes les lois qui s’y rapportent.

Heureusement ici, en général, il suffit d’avoir sous les yeux le texte de la Constitution amendée vingt-trois fois depuis 1958 (voir en fin d’article).


5. Fourre-tout versus simplicité et clarté

Cinquième idée toujours sur la clarté. Une idée simple s’énonce simplement et chaque citoyen peut ensuite comprendre s’il est d’accord ou pas d’accord avec celle-ci.

Mais si on décide de faire de la réforme un fourre-tout que même les constitutionnalistes les plus chevronnés (comme l’ancien Président du Conseil Constitutionnel Pierre Mazeaud) ne retrouvent plus leurs petits, l’irréprochabilité de la démocratie restera encore à prouver.

Un fourre-tout inquiétant dont la tumeur enfle encore après la première lecture à l’Assemblée Nationale puisqu’on y a rajouté une défense des langues régionales, et quelques autres bricoles qui n’ont pour effet que de rendre encore plus confus le texte.

Une incapacité du gouvernement à rester sur l’essentiel et à élaguer le superflu.


6. Absence de réflexions approfondies

Sixième constat. La rédaction de plusieurs articles a été bâclée. Ou, tout au moins, n’a pas pris la peine d’avoir une réflexion prolongée sur sa signification à long terme.

Par exemple, le fait de vouloir rendre le Président responsable de la définition de la politique de défense nationale réduisait à néant toute flexibilité en cas de cohabitation (encore possible malgré le quinquennat). Heureusement, cette disposition a été supprimée par les députés.


7. Autre chèque en blanc avec l’inconnue des lois organiques ultérieures

Septième point concernant le chèque en blanc. Il n’y a pas que le citoyen qui a donné carte blanche et qui fait sous-traiter ce sujet (en fait, il n’a pas beaucoup le choix, puisque la voie référendaire a été exclue). Il y a aussi le parlementaire.

Pourquoi ? Parce que pour de nombreux cas (plus d’une dizaine de fois), les dispositions précises sont renvoyées dans une loi organique votée ultérieurement mais dont on n’a pas encore connaissance du contenu.

Comme par exemple les prérogatives du nouveau Défenseur des droits du citoyen. Il est clair que la dissolution de la CNIL ou du Médiateur de la République, deux institutions qui avaient fait leurs preuves, notamment la CNIL qui avaient eu des habilitations spéciales, serait un recul gravissime dans la défense de nos libertés.


8. Vocabulaire équivoque

Huitième confusion. Celle du vocabulaire. Dans trois cas au moins, l’absence de définition claire de certains mots ou expressions rend complètement opaque la réforme des institutions.

Introduction sournoise de la rétroactivité de la loi

8.1. Dans l’article 11 du projet, il est explicité « Sauf motif déterminant d’intérêt général, la loi ne dispose que pour l’avenir. ». Que signifie donc « motif déterminant d’intérêt général » ?

L’excellent film de Costa-Gavras ‘Section Spéciale’ de 1975 (rediffusé sur France 2 le 8 juin 2008) montre à quel point l’intérêt de l’État peut être dévié (il s’agissait d’abord de décider six condamnations à mort en 1941, et de trouver ensuite les malheureux prévenus afin de les juger selon un vague formalisme juridique).

Contrairement à ce que tend à faire croire l’article, la rédaction donne désormais au contraire la possibilité à la loi d’être rétroactive. N’oublions pas la loi sur la rétention de sûreté… avec la volonté initiale du gouvernement d’être rétroactive.

Niaiseries sur les droits de l’opposition afin d’instituer un bipartisme officiel

8.2. Dans l’article 22 du projet, on parle vaguement de groupes d’opposition définis ainsi : « des groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de cette dernière ». Cette dernière semble reprendre la Conférence des Présidents.

Mais qu’en est-il des petits groupes (minoritaires à eux seuls donc) et faisant partie de la majorité, comme le groupe du Nouveau Centre aujourd’hui, ou celui des Radicaux de gauche à l’époque Jospin ? Seraient-ils aussi considérés comme les groupes d’opposition ?

8.3. Troisième exemple, l’article 24 du projet revient sur l’opposition en reconnaissant des droits spécifiques : « à ceux d’entre eux [groupes parlementaires] qui n’ont pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée concernée ».

Mais de quoi parle-t-on ? Des droits spécifiques ! Différents donc ! Une sorte de nouvelle discrimination positive ?

Cela signifie d’une part que le rédacteur de cet article a oublié que le parlementaire n’a pas de mandat impératif, il a le droit de soutenir un jour et de s’opposer un autre jour. D’autre part, il va à l’encontre de l’égalité entre les parlementaires qui représentent l’ensemble des Français et pas seulement leurs seuls électeurs.

Tout cela (articles 22 et 24 du projet) n’a évidemment pour but que de formaliser insidieusement le contexte de bipartisme, qui ne peut guère déplaire au Parti socialiste.


9. Inconstitutionnalité impossible d’une révision constitutionnelle

Neuvième et dernière préoccupation : il est impossible de déclarer inconstitutionnelle une partie de la révision de la Constitution. Cela peut paraître absurde, mais considérant que la procédure de révision n’implique que ceux qui ont pouvoir constituant (à savoir le Parlement réuni en Congrès ou le peuple), le Conseil Constitutionnel refusera d’étudier toute aspérité aux principes fondamentaux.

C’est à la fois logique juridiquement, rassurant politiquement (le Conseil Constitutionnel n’a qu’une légitimité de gardien, pas de faiseur), mais concrètement dangereux si un Parlement réuni en Congrès vote n’importe quoi (j’ose l’écrire).


Dans les prochains articles, nous allons voir quelles ont été les contributions des députés sur le texte initialement rédigé par le gouvernement.

(à suivre)


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (10 juin 2008)


Pour aller plus loin :

Projet adopté au Conseil des Ministres le 23 avril 2008.

Projet adopté par l’Assemblée Nationale le 3 juin 2008.

Constitution du 4 octobre 1958.

Autres articles sur les institutions.







http://www.agoravox.fr/article.php3?id_article=40879

http://fr.news.yahoo.com/agoravox/20080610/tot-la-reforme-des-institutions-votee-pa-89f340e.html



http://www.lepost.fr/article/2008/07/11/1223047_la-reforme-des-institutions-votee-par-l-assemblee-nationale.html

Le projet de loi constitutionnelle sur la modernisation des institutions adopté au Conseil des ministres du 23 avril 2008 a fait l’impasse sur quelques dispositions pourtant souvent débattues.


Dans les premier, second et troisième articles, j’avais présenté la modernisation des institutions de la V^e République voulue par le Président de la République Nicolas Sarkozy et défendue par le Premier Ministre François Fillon.

Il était question d’une méthode discutable (pas de consultation préalable des parlementaires, pas de référendum pour sa ratification), de mesures parfois contestables concernant l’Exécutif (droit du Président de la République à s’exprimer au Parlement, limitation à deux mandats consécutifs etc.) et de mesures très consensuelles visant à renforcer le rôle du Parlement (vote des lois et contrôle du Gouvernement) issues des travaux du Comité Balladur.

Dans ce dernier épisode, je fais le point sur les sujets qui n’ont pas été abordés dans ce projet de loi constitutionnelle, ce qui aura sans doute déçu de nombreuses élus et citoyens.


8. Ce qui n’est pas dans le projet de loi constitutionnelle

Quelques mesures pourtant souvent débattues n’ont pas été évoquées ici. Elles ne sont pas contenues dans la réforme sans pour autant préjuger de leur absence totale.

En effet, pour au moins deux thèmes, le mode de scrutin et le cumul des mandats, ce n’est pas du ressort de la Constitution mais de lois organiques.

D’ailleurs, ce projet de révision nécessiterait, s’il était adopté, plusieurs lois organiques qui fixeraient un certain nombre de conditions dans lesquelles s’appliqueraient les nouvelles dispositions votées. Le contenu de ces lois organiques ferait sans doute l’objet de nouveaux enjeux pas forcément bien visibles pour le simple citoyen.

8.1. Pas de référendum d’initiative populaire

Sans doute considérant que le peuple n’est pas assez ‘mature’, le projet ne reprend pas la proposition très encadrée du Comité Balladur qui pouvait servir de base à une discussion de type parlementaire (la question étant de savoir si le gouvernement laissera ou pas les parlementaires amender le texte).

À la place est évoqué un droit de pétition consultatif auprès du Conseil Économique et Social.

Le sujet mérite cependant de s’y attarder. L’absence d’une telle mesure ne signifie pas nécessairement qu’on veuille brider le peuple.

Il y a deux arguments en défaveur d’un tel type de référendum.

D’une part, il est difficile dans un pays à grande population de permettre des pétitions de 10% de l’électorat par exemple (plus de 4 millions de personnes). Seuls, les grands partis pourraient aboutir à un tel projet. C’est pourquoi ce type de mesure est souvent applicable dans des petits pays (notamment la Suisse).

D’autre part, sans encadrement strict, cela peut aboutir à des relents populistes malsains (comme demander un référendum pour rétablir la peine de mort). Il paraît normal également que les pouvoirs publics préservent une exclusivité dans ce type d’initiative.

Le tout étant de rester à l’écoute des attentes du peuple. Ce qu’a cherché à faire De Gaulle jusqu’en 1968 (ensuite, la distance fut si grande qu’il a démissionné de lui-même, acte ‘héroïque’ qu’un simple homme politique commun n’aurait jamais commis, ni Mitterrand en 1986 ou 1993, ni Chirac en 1997 ou 2005).

8.2. Mode de scrutin pour l’élection des députés

Serpent de mer habituel de la vie politique française depuis plusieurs républiques (la loi sur les apparentements avait déjà cassé la dynamique du RPF sous la IV^e République), le mode de scrutin a été souvent modifié et beaucoup de personnalités politiques ont pris, au cours de leur existence politique, des positions différentes.

En 1958, Ministre de la Justice et chargé de rédiger la nouvelle Constitution, Michel Debré était favorable au scrutin majoritaire à un tour comme en Grande-Bretagne. Cette idée a été abandonnée par De Gaulle surtout parce qu’il voulait des députés élus à la majorité absolue et pas relative afin de leur donner la légitimité, d’où la nécessité d’un second tour (même si la possibilité de triangulaires voire de quadrangulaires au second tour ne donne pas forcément au candidat finalement élu une majorité absolue).

En avril 1985, François Mitterrand modifiait le mode de scrutin en raison de considération très circonstancielles : sûr d’échouer aux élections législatives du 16 mars 1986, il voulait réduire au maximum l’effet majoritaire d’une victoire de la coalition UDF-RPR menée par Jacques Chirac. François Mitterrand avait donc institué après bien des supputations le scrutin proportionnel par listes départementales avec répartition au plus fort reste. Cette décision avait d’ailleurs engendré la démission de Michel Rocard (partisan du maintien du scrutin majoritaire) du gouvernement de Laurent Fabius.

Dès l’automne 1986, Jacques Chirac, Premier Ministre de cohabitation, avait rétabli le scrutin majoritaire à deux tours sans toutefois modifier le nombre de députés (qui était passé de 496 à 577 avec la réforme de François Mitterrand).

Pour l’instant, aucun autre changement n’a eu lieu.

Trois écoles s’opposent.

Il y a les partisans du statu quo qui souhaitent préserver l’élection d’une majorité absolue à l’Assemblée Nationale (son absence dans l’Assemblée élue en juin 1988 et sa présence dans celle élue en mars 1986 mettent en défaut cette argumentation). Le scrutin est cependant plus efficace pour gouverner mais a une plus faible capacité de représentation de tous les courants politiques du pays.

Il y a les partisans du tout-proportionnel ou d’une forte dose de proportionnelle (50% des députés). La plupart des partis laminés par le scrutin majoritaire y sont évidemment favorables (notamment le MoDem, le Front National, mais aussi le PCF, les Verts et l’extrême gauche).

Il y a enfin ceux qui sont favorables à une petite dose de proportionnelle, à l’instar du Comité Balladur qui suggérait 5% des députés (ce qui est faible). Le Nouveau Centre, certains élus de l’UMP et du PS y seraient favorables.

Quatrième position, ultra-minoritaire, Patrick Devedjian (ancien ministre, député et secrétaire général de l’UMP) et Gérard Longuet (ancien ministre, sénateur et ancien président du Parti républicain) seraient partisans du scrutin majoritaire à un tour (ce qui laminerait définitivement les candidats qui ne seraient soutenus ni par l’UMP ni par le PS). Je les soupçonne d’être surtout des provocateurs.

8.3. Mode de scrutin pour l’élection des sénateurs

De nombreuses modifications ont déjà eu lieu pour les sénateurs qui sont élus dans un cadre départemental. Pour les départements qui élisent au moins trois sénateurs, il s’agit d’un scrutin à la proportionnelle au plus fort reste (avant, il fallait au moins cinq sénateurs dans un département).

Le souci n’est donc pas le mode de scrutin qui semble désormais admis, mais le collège électoral (voir mon article sur le sujet).

En effet, ce collège électoral, pourtant déjà modifié pour représenter plus les villes que les campagnes, fait la part encore trop belle aux élus ruraux surreprésentés par rapport aux grands électeurs issus des villes.

Pierre Mauroy (sénateur et ancien Premier Ministre) aurait même réussi à convaincre ses camarades socialistes d’abandonner leur refus de voir le Président de la République s’exprimer devant le Parlement au profit d’une réforme de la composition du collège électoral pour le Sénat.

L’enjeu est important, notamment depuis les élections municipales et cantonales de mars 2008, puisque le PS pourrait gagner la majorité du Sénat en septembre 2011 avec le renouvellement des sénateurs franciliens.

Dans tous les cas, le collège pour les élections sénatoriales prévues le 21 septembre 2008 (date avancée d’une semaine à la tradition) ne serait pas modifié.

Le 23 avril 2008, l’éditorialiste Olivier Duhamel (et ancien député européen socialiste) proposait sur France Culture une Assemblée Nationale élue au scrutin majoritaire à un tour (assurant la majorité absolue) et un Sénat élu à la proportionnelle intégrale (et au suffrage direct), assurant la représentation de tous les courants politiques, et modifiant le clivage actuel : le député représente la population et le sénateur représente le territoire.

8.4. Renforcement de la limitation du cumul des mandats

Rappelons à cet effet qu’il est faux de dire qu’il n’y a actuellement pas de limitation de cumul des mandats. La loi a d’abord limité à deux mandats, puis a interdit à plus d’un exécutif local. Tout en plafonnant les indemnités de ces fonctions électives.

Un mandat local et un mandat national pourrait être un bon équilibre. Nathalie Kosciusko-Morizet l’avait d’ailleurs récemment expliqué à Agoravox.

Le vrai problème reste cependant que ne sont pris en compte que les mandats obtenus au suffrage direct, or il existe de nombreux autres mandats que les élus cumulent allègrement en toute discrétion et qui ne sont pas pris en compte.

Par exemple, les mandats concernant les structures intercommunales qui sont pourtant dotées de budgets supérieurs aux communes. Mais aussi de nombreux mandats dans des syndicats mixtes, intercommunaux divers et variés.

En observant la pratique gouvernementale proposée par Nicolas Sarkozy depuis mai 2007, il n’est pas sûr que ce thème soit mis en discussion rapidement.

En effet, alors que Lionel Jospin avait émis la règle (personnelle), en juin 1997, qui interdisait d’être à la tête d’un exécutif en même temps qu’au gouvernement, et que Jacques Chirac l’avait reprise à son compte en mai 2002, notamment pour éviter de nommer Philippe Douste-Blazy, alors nouveau maire de Toulouse, au gouvernement (mais qu’il n’a pas appliquée à Nicolas Sarkozy lors de son retour au Ministère de l’Intérieur en juin 2005, cumulant en plus la présidence du Conseil général des Hauts-de-Seine et la présidence de l’UMP), le gouvernement de François Fillon est composé de nombreux responsables d’exécutifs territoriaux (surtout depuis le remaniement du 18 mars 2008).

8.5. Cumul des mandats dans le temps

La question doit sans doute être aussi débattue.

La réponse est proposée pour le mandat présidentiel dans le projet de loi constitutionnelle, mais n’est pas vraiment utile dans la mesure où aucun Président de la République n’a jamais commencé de troisième mandat (et deux seuls ont achevé leur second mandat depuis deux siècles, François Mitterrand et Jacques Chirac).

L’enjeu porte plutôt sur l’exécutif des collectivités locales (mairie, présidence de Conseil général, présidence de Conseil régional) où la très grande longévité de certains élus interroge les citoyens sur leur aptitude à prendre les bonnes décisions et à imaginer les meilleures solutions aux enjeux qui se posent.

Mais, je ne suis pas sûr que le choix doit être refusé à l’électeur. Les électeurs sont aujourd’hui tout à fait aptes à refuser la prolongation de mandats trop durable.

C’est ainsi, par exemple, qu’ils ont renvoyé à ses études Jean-Marie Rausch (78 ans), candidat à un nouveau mandat en mars 2008, alors qu’il était maire de Metz depuis… mars 1971.

Jacques Chaban-Delmas avait été encore plus long à Bordeaux (pendant 48 ans maire) ou Aimé Césaire (56 ans maire de Fort-de-France).


Épilogue

Ces oublis dans l’actuel projet de loi constitutionnelle feront nécessairement de nouveaux débats voire polémiques dans les mois et les années à venir.

L’opposition au gouvernement, notamment les socialistes, devrait saisir cette occasion du débat institutionnel pour se faire entendre et surtout se faire comprendre. Car pour ses dernières positions institutionnelles concernant le Traité de Lisbonne, le Parti socialiste a été d’une incohérence politique doublée d’une confusion étonnante.

À lui de montrer clairement où se trouvent, à son sens, les priorités institutionnelles. Le gouvernement semble avoir déjà accompli cette tâche. Et au MoDem d’avoir l’audace de faire entendre sa voix malgré sa faible force de frappe parlementaire.

Je souhaite également que le gouvernement laisse une grande marge de manœuvre aux parlementaires pour amender ce projet de révision lors des lectures à l’Assemblée Nationale en mai 2008 et au Sénat en juin 2008.

Il restera ensuite à déterminer si cette réforme voulue par Nicolas Sarkozy va renforcer la V^e République… ou l’affaiblir.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (30 avril 2008)


Pour aller plus loin :

Texte intégral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République.

Constitution de la V^e République.






http://www.AgoraVox.fr/article.php3?id_article=39395

http://fr.news.yahoo.com/agoravox/20080501/tot-reforme-des-institutions-4-les-oubli-89f340e.html

http://www.centpapiers.com/Reforme-des-institutions-en-France,3694

http://www.lepost.fr/article/2008/05/06/1190028_reforme-des-institutions-4-les-oublies-du-projet-sarkozy-fillon.html

Lecture commentée du projet de loi constitutionnelle sur la modernisation des institutions adopté au Conseil des ministres du 23 avril 2008.


Dans le précédent article, j’avais évoqué les conditions de cette réforme, une concertation assez longue, mais qui n’émanait pas du Parlement que la réforme veut paradoxalement renforcer et un regret, celui de ne pas impliquer tous les citoyens pour l’une des réformes de la Constitution les plus importantes depuis 1958.

Dans cet article, je passe en revue les modifications qui ont trait au Président de la République, au Gouvernement et aux droits des citoyens et dans le prochain article, j’évoquerai les nouveaux droits des parlementaires.


3. Le Président de la République

3.1. Limitation du nombre de mandats présidentiels (art. 2 du projet de loi)

Le projet prévoit l’impossibilité d’accomplir plus de deux mandats consécutifs, comme cela se passe par exemple aux États-Unis après Roosevelt ou dans la Constitution de la Fédération de Russie. C’est une des idées de Nicolas Sarkozy dont le principe est répété dans l’exposé des motifs : « afin de garantir une respiration démocratique dans l’exercice des fonctions suprêmes et d’inviter leur titulaire à agir plutôt qu’à chercher à se maintenir au pouvoir ». Cette proposition n’a pas été suggérée par le Comité Balladur.

Mon avis : Contre. Cette disposition, assez fréquente à l’étranger, ne me paraît pas utile ni même souhaitable. Même si je suis généralement contre le principe des ‘hommes providentiels’, la France en a connu quatre en moins d’un siècle avec Adolphe Thiers (1871), George Clemenceau (1917), Philippe Pétain (1940) et Charles De Gaulle (1940-1944, et 1958). Or, en cas de situation exceptionnelle, il peut être ponctuellement souhaitable qu’un homme, porté par le peuple, puisse faire autant de mandats que le peuple le voudrait. Par ailleurs, l’utilité selon laquelle cela éviterait une mainmise du pouvoir de façon trop durable d’un seul individu est à pondérer par les nombreux moyens de contourner l’interdiction, comme nous le rappelle d’ailleurs Vladimir Poutine lui-même en redevenant chef de son parti et Premier Ministre pour le 7 mai 2008 (devant laisser la Présidence de la Fédération à son très proche Dmitri Medvedev).

Évidemment, revenir sur une telle disposition serait très difficilement acceptable d’un point de vue démocratique (même au Venezuela, Hugo Chavez n’a pas réussi une telle réforme).

3.2. Plafonnement du nombre de ministres et sous-ministres (art. 3 du projet de loi)

Il s’agit de faire fixer par une loi organique le nombre maximal de ministres et celui des autres membres du Gouvernement. Objectif : « Cette disposition introduit une discipline nécessaire dans une République moderne et stabilisera les structures administratives. ». Disposition pas proposée par le Comité Balladur.

Mon avis : Inutile. C’est typiquement ce que j’appellerais une ‘mesure de caprice présidentiel’. D’une part, elle ne fixerait rien puisqu’il faut ensuite voter une loi organique, d’autre part, cette loi organique pourrait être modifiée aussi facilement que les autres lois organiques (notamment celles qui concernent les modes de scrutin). De plus, ce plafonnement ne stabiliserait rien du tout, puisque cela n’empêcherait pas de changer les dénominations et surtout, la répartition de prérogatives administratives des différents ministères. Par ailleurs, il me paraît sain que chaque tête de l’Exécutif décide de composer son gouvernement comme elle l’entend, avec des notes symboliques même si ce n’est pas forcément pertinent (gouvernement pléthorique pour Michel Rocard, Ministère du Temps libre avec Pierre Mauroy etc.).

3.3. Encadrement de l’article 16 de la Constitution (art. 5 du projet de loi)

L’article 16 de la Constitution permet de donner au Président de la République des pouvoirs exceptionnels en cas de crise très grave (seulement utilisé lors de la guerre d’Algérie). Cette disposition donne une large initiative à l’Exécutif en cas d’urgence mais pourrait être également utilisée par des apprentis dictateurs. La réforme propose qu’au-delà de trente jours de pouvoirs exceptionnels, les parlementaires pourraient saisir le Conseil Constitutionnel sur le bien-fondé de ces pouvoirs et au bout de deux mois, par auto-saisine automatique, le Conseil Constitutionnel donnerait son avis.

Mon avis : Pour. Cet article 16 de la Constitution a toujours créé la polémique (notamment par François Mitterrand dans son essai ‘Le Coup d’État permanent’ publié en 1964). Il n’a pour l’instant été l’objet d’aucun abus mais ce meilleur encadrement en renforcerait les garanties d’application. Notamment sur le fait qu’il est utilisé pour une urgence (ce qui empêche un débat au Parlement), et après plusieurs semaines, l’urgence évoquée aurait fait long feu. Cette nouvelle disposition limiterait les mauvaises tentations.

3.4. Droit de grâce modifié (art. 6 du projet de loi)

L’article 17 de la Constitution est actuellement assez court et assez ambigu : « Le Président de la République a le droit de faire grâce. ». On se souvient que c’est l’un des pouvoirs régaliens les plus durs à accomplir, notamment lorsque la peine de mort n’avait pas été abolie (dixit entre autres Pompidou). La réforme transformerait et préciserait ce droit de grâce ainsi : « Le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel. Il exerce ce droit après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi. ».

Mon avis : Pas contre. Ici encore, c’est une disposition très personnelle de Nicolas Sarkozy qui s’est toujours senti mal à l’aise avec ce droit de grâce. Le fait d’indiquer que c’est à titre individuel diminuerait la portée de l'exercice de ce droit et le fait d’impliquer une commission irait « dans un sens plus respectueux des décisions de justice ». Concrètement, cela ne changerait pas grand chose. D’un point de vue symbolique, cette réforme est sans doute plus saine.

3.5. Prise de parole du Président de la République devant les parlementaires (art. 7 du projet de loi)

Mesure phare et très sarkozyenne (et ‘américanisante’ ou, du moins, ‘anglo-saxonnisante’), la possibilité par le Président de la République de s’exprimer auprès des parlementaires autrement que par des messages écrits qui ne donnent lieu à aucun débat était un des souhaits très vifs de Nicolas Sarkozy mais aussi la pierre d’achoppement qui pourrait faire échouer ce projet de réforme. En effet, la majorité des parlementaires socialistes a estimé cette mesure malsaine.

De quoi s’agit-il ? Que le Président de la République puisse avoir ce pouvoir supplémentaire : « Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès ou devant l’une ou l’autre de ses assemblées. Sa déclaration peut donner lieu, hors de sa présence, à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. ».

L’exposé des motifs reconnaît quand même que si ce débat était suivi d’un vote, cela « remettrait en cause la nature même du régime ».

Mon avis : Contre. Je suis toujours soupçonneux vis-à-vis de ce genre de mesure. Concrètement, elle ne modifierait pas vraiment la réalité du pouvoir. Elle permettrait de faire comme aux États-Unis qui paraît être pour Nicolas Sarkozy de plus en plus une source de modèles à tous points de vue (institutionnel, économique, social, religieux etc.). J’aurais au moins préféré qu’un nombre limité d’interventions orales soit indiqué et que ce ne soit qu’uniquement dans le cadre solennel du Congrès que le Président de la République puisse s’exprimer. Je vois deux inconvénients majeurs à cette mesure. D’une part, elle diminuerait la fonction du Premier Ministre qui est justement là pour défendre la politique de la Nation. D’autre part, en cas de cohabitation (toujours pas impossible), elle rendrait la vie du gouvernement très compliquée.

3.6. Le Président de la République ne présiderait plus le Conseil Supérieur de la Magistrature (art. 28 du projet de loi)

Une nouvelle organisation serait prévue pour le Conseil Supérieur de la Magistrature actuellement présidé par le Président de la République et vice-présidé par le Ministre de la Justice. Dans cette restructuration, ni l’un ni l’autre n’en serait membre (mais le Ministre de la Justice pourrait malgré tout assister aux séances), et sa présidence serait divisée en deux parties et attribuée : au Premier Président de la Cour de Cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du siège et au Procureur Général près la Cour de Cassation pour la formation à l’égard des magistrats du parquet.

Mon avis : Plutôt pour. Disposition voulue par Nicolas Sarkozy afin de séparer l’Exécutif du Judiciaire. Cependant, rien n’empêcherait avec un tel bouleversement les éventuels pressions du pouvoir sur les juges même si le Ministre de la Justice n’aurait pas le droit d’assister aux séances en matière disciplinaire. Il est regrettable que l’occasion n’ait pas été saisie de réaliser une petite révolution judiciaire plus large. Comme le proposait par exemple Raymond Barre, lors de sa campagne présidentielle de 1988, qui évoquait une désignation particulière du Ministre de la Justice, ratifiée par le Parlement et autonome par rapport au Gouvernement. La réforme actuelle irait malgré tout dans le bon sens (plus de séparation formelle des pouvoirs).


4. Le Premier Ministre et le Gouvernement

4.1. Le Premier Ministre ne serait plus responsable de la Défense Nationale (art. 8 du projet de loi)

L’article 21 de la Constitution stipule que le Premier Ministre « est responsable de la Défense Nationale » alors que l’article 15 explique que « le Président de la République est le chef des armées » et que l’article 20 proclame : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement (…) ». La réforme veut « atténuer cette singularité » en supprimant la phrase citée de l’article 21 et en la transformant ainsi : Le Premier Ministre « met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de Défense Nationale ».

Mon avis : Contre. Cette disposition, à mon sens, transformerait en profondeur le régime dans un sens plus présidentiel. En effet, dans leur grande sagesse, les constituants de 1958 avaient volontairement laissé le flou sur la répartition des pouvoirs militaires entre le Président de la République, le Premier Ministre et le Gouvernement responsable devant le Parlement. Clarifier, rationaliser, atténuer la singularité, cela signifierait d’abord rigidifier les institutions, or c’est leur souplesse qui a permis leur efficacité. Par exemple, en période éventuelle de cohabitation, le gouvernement n’aurait plus beaucoup d’influence sur la Défense Nationale, or ce gouvernement émanerait démocratiquement du Parlement. Cela renforcerait de façon inconsidérée et sans contrôle les pouvoirs du Président de la République. L’absence de clarté, au contraire, nécessite actuellement une négociation permanente et saine pour la démocratie entre le Président d’un côté et le Premier Ministre de l’autre côté, en fonction des rapports de force en présence (cohabitation ou pas).

4.2. Reconduction dans leur mandat parlementaire des futurs anciens ministres (art. 10 du projet de loi)

Il s’agirait de permettre aux ministres qui étaient parlementaires de retrouver le mandat parlementaire sans provoquer d’élection partielle. Le suppléant n’assurant dans ce cas que le remplacement temporaire. L’article 34 du projet de loi précise aussi que cette disposition serait applicable pour les ministres actuellement en fonction.

Mon avis : Contre. Cette disposition n’apporterait rien comme droit supplémentaire au Parlement et ne permettrait qu’aux actuels ministres de retrouver leur siège sans risque d’échouer dans une élection partielle. Accepter des fonctions ministérielles nécessite un peu de courage et d’engagement et une sanction électorale individuelle pour retrouver un siège permet aux électeurs concernés de juger aussi de l’action ministérielle en question. C’est donc une mesure qui irait dans un sens moins démocratique. Par ailleurs, il aurait été plus sain de ne faire appliquer cette mesure que pour des ministres nommés après la promulgation de la loi organique qui résulterait de l’adoption de cette réforme des institutions. Heureusement que le dernier remaniement ministériel a maintenu la quasi-totalité des ministres dans leurs fonctions, les voilà confortés, pour certains d’eux, d’un parachute !


5. Constitutionnalité des lois

On a pu observer que la constitutionnalité des lois est un élément très critique de la première année du mandat de Nicolas Sarkozy, notamment à propos de la loi Hortefeux évoquant le recours à des tests ADN et aux statistiques ethniques et de la loi Dati sur la rétention de sûreté et son impossible rétroactivité.

5.1. Saisine a posteriori du Conseil Constitutionnel (art. 26 du projet de loi)

Jusqu’à maintenant, le Conseil Constitutionnel ne peut être saisi pour statuer de la constitutionnalité des lois que celles qui ne sont pas encore promulguées, juste en fin d’étape après leur adoption par le Parlement et si et seulement s’il y a eu saisine. La réforme prévoit au contraire que même dans le cas où une disposition législative était déjà promulguée, si une juridiction comme le Conseil d’État ou la Cour de Cassation (mais pas seulement) considérerait que celle-ci portait atteinte aux droits et libertés constitutionnelles, alors le Conseil Constitutionnel pourrait être saisi de cette question.

Mon avis : Pour. Comme le Conseil Constitutionnel n’a aucun pouvoir d’auto-saisine, en cas d’absence de saisine, une loi portant atteinte aux libertés fondamentales pourrait être promulguée et mise en application (seule la Cour Européenne pourrait la faire abroger, comme ce fut le cas pour le CNE). Cette disposition renforcerait donc le contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori, ce qui est une innovation majeure dans le droit constitutionnel français. Les citoyens ne pourraient que bénéficier de cette nouvelle disposition.

5.2. Abrogation d’office des dispositions déclarées inconstitutionnelles a posteriori (art. 27 du projet de loi)

Conséquence de la mesure précédente, cette disposition précise qu’une disposition déjà promulguée (voire déjà appliquée) mais déclarée inconstitutionnelle a posteriori par le Conseil Constitutionnel serait abrogée selon les conditions fixées par le Conseil Constitutionnel.

Mon avis : Pour. Il est logique que si on considérait, même avec retard, qu’une disposition était inconstitutionnelle, elle ne soit plus applicable d’une manière ou d’une autre. Cette mesure donnerait évidemment un rôle très accru au Conseil Constitution dont la composition serait cependant modifiée (voir le prochain article). Mais cela nécessiterait aussi de donner beaucoup plus de moyen matériel au Conseil Constitutionnel qui devrait statuer rapidement si une loi était déjà appliquée afin de ne pas laisser les citoyens dans une doute juridique pendant une trop longue période.


6. Droits des citoyens

6.1. Droit de pétition des citoyens (art. 29 du projet de loi)

Rien n’est obligatoire sinon que « le Conseil Économique et Social peut être saisi par voie de pétition ». Celui-ci proposerait ensuite au Gouvernement et au Parlement les suites qu’il conviendrait d’y donner. Ce ne seraient que des suggestions, donc sans caractère impératif.

Mon avis : Pour. Comme on pourrait vulgairement dire, ‘ça ne mangerait pas de pain’. C’est surtout un moyen d’expression des citoyens supplémentaire, et formalisé constitutionnellement que le germe d’un référendum d’initiative populaire. Il resterait à connaître les conditions qui seraient fixées par une loi organique (en clair, à partir de combien de signataires une pétition pourrait-elle faire l’objet d’une saisine du Conseil Économique et Social ?).

6.2. Constitutionnalisation d’un Défenseur des droits du citoyens (art. 31 du projet de loi)

C’est une innovation constitutionnelle intéressante : un « Défenseur des doits des citoyens » serait institué, nommé pour un mandat de six ans non renouvelable et dont les principales attributions seraient renvoyées dans une loi organique. « Toute personne s’estimant lésée par le fonction d’un service public peut (…) adresser une réclamation au Défenseur des droits des citoyens. ».

Mon avis : Pour. La constitutionnalisation d’une telle fonction serait une avancée importante. Cependant, il est regrettable que la réforme n’ait pas repris le terme actuel de « Médiateur de la République » qui existait depuis 1973 et dont la fonction est devenue de plus en plus chargée. Lorsqu’il était Médiateur de la République, Bernard Stasi avait déjà réclamé de voir sa fonction constitutionnalisée. Il resterait aussi à connaître les attributions exactes de ce nouveau Défenseur des droits des citoyens, dans la mesure où le Comité Balladur prévoyait une fusion des fonctions de Médiateur de la République et du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (entre autres).

6.3. Retrait du caractère obligatoire du référendum pour l’intégration d’un nouveau pays dans l’Union Européenne (art. 33 du projet de loi)

Il s’agirait de supprimer ce que Jacques Chirac avait déjà modifié : ne plus rendre le référendum obligatoire pour la ratification de toute nouvelle adhésion d’un État à l’Union Européenne.

Mon avis : Plutôt contre. Il n’y a pas, à mon sens, de vraies différences entre une révision constitutionnelle ou la ratification d’un traité international et une nouvelle adhésion à l’Union Européenne. La logique voudrait toutefois que le référendum soit systématiquement utilisé pour toutes les modifications fondamentales. Cette disposition de ce projet de loi n’irait évidemment pas dans le sens d’une plus grande démocratie (possibilité de ‘court-circuiter le peuple’) et chacun pourra songer à la Turquie. Cet article de la réforme serait, à mon avis, parmi ceux qui engendreraient le plus de polémiques car il toucherait le droit de choisir avec qui un peuple veut faire un bout de chemin (notons cependant que tous les élargissement depuis 1979 ont été ratifiés hors référendum, y compris celui de 2004). Un référendum rendrait bien sûr l’adhésion tributaire de l’état d’opinion d’un État (en l’occurrence la France), mais serait aussi (dans le cas positif), un beau cadeau de bienvenue et d’intégration.



Ce projet de modernisation des institutions est donc surtout marqué de l’empreinte de Nicolas Sarkozy (qui s’en étonnera ?) en intégrant de nombreux éléments de la ‘pensée présidentielle’ (limitation du nombre de mandat présidentiel, droit de grâce, adresse orale aux parlementaires etc.).

Uniquement sur les dispositions que je viens d’énumérer et qui ne concernent essentiellement que l’Exécutif et les citoyens, le projet de loi paraît fade et presque inutile.

Dans le prochain article, je terminerai l’étude de ce projet par les (nombreuses) dispositions ayant pour but de renforcer le pouvoir des parlementaires issues des travaux du Comité Balladur.

À suivre…


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (29 avril 2008)


Pour aller plus loin :

Texte intégral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République.

Constitution de la V^e République.

 



http://www.agoravox.fr/article.php3?id_article=39335

http://fr.news.yahoo.com/agoravox/20080429/tot-reforme-des-institutions-2-un-execut-89f340e.html


http://www.centpapiers.com/Reforme-des-institutions-2,3650


http://www.lepost.fr/article/2008/04/29/1187248_reforme-des-institutions-2-un-executif-mieux-encadre-et-des-citoyens-plus-ecoutes.html

Longtemps de sept ans, la durée du mandat présidentielle fut un serpent de mer pendant une trentaine d’années avant d’être réduite à cinq ans. Une réforme très acceptée par l’opinion publique mais pas forcément très saine pour la bonne marche de notre démocratie. Suite.


J’ai proposé, dans un précédent article (aussi sur Agoravox), une petite histoire du septennat et du quinquennat. Maintenant, regardons les différents arguments.


Pourquoi fallait-il le quinquennat en 2000 ?

Le temps va de plus en plus vite de nos jours…

Le principal argument en faveur du quinquennat, plébiscité par l’opinion publique, est que le temps s’est accéléré. À tous points de vue : technologique, donc économique et forcément politique.

Prenons ne serait-ce que l’informatique : un Mitterrand ignorant ce sujet et épaté devant de très jeunes petits informaticiens, puis un Chirac ignorant ce qu’est la souris d’un ordinateur. S’il y a bien eu un changement avec la campagne présidentielle de 2007, c’est que chacun des trois principaux candidats (Sarkozy, Royal, Bayrou) savait ce qu’est un ordinateur et les ouvertures que permet internet.

Par conséquent, maintenir à sept ans le mandat présidentiel serait non seulement une aberration, mais aussi anti-démocratique dans la mesure où les électeurs changent très vite de camps. Il y a sept ans, c’était avant les attentats du 11 septembre 2001. Bref, la préhistoire. La situation était mille fois différente de celle d’aujourd’hui. Le renouvellement du mandat présidentiel, c’est aussi le renouvellement des idées, des programmes et des projets politiques. Et aussi le rajeunissement supposé de la classe politique.

C’est pour cette même idée que le Sénat a reconnu que la durée du mandat des sénateurs de neuf ans était beaucoup trop longue et a consenti de lui-même (pour éviter une réforme plus importante de l’extérieur) à sa réduction à six ans, qui est une durée assez classique pour les mandats locaux (conseillers municipaux, généraux, régionaux).


Éviter les cohabitations génératrices d’immobilisme…

L’autre argument massue présenté en 2000 fut aussi la nocivité institutionnelle de la cohabitation (nocivité reconnue désormais mais prévue dès 1984 par Raymond Barre). C’est-à-dire la coexistence d’un Président de la République d’un bord et d’une majorité parlementaire du bord opposé.

Or, le contexte de 2002 était particulièrement intéressant : le mandat des députés finissait la même année que celui du Président de la République. Une loi électorale (surtout revendiquée d’ailleurs par François Bayrou à l’époque) a donc été adoptée pour faire élire les députés après le Président de la République (alors que leur mandat se terminait en mars et celui du Président en mai).

Ceux qui contestent cette loi oublient qu’elle n’a fait que reprendre l’esprit des institutions qui veut que la prééminence revienne au Président de la République.

Cette inversion du calendrier électoral est tellement cohérente qu’elle n’a fait que formaliser ce qui se faisait en pratique par François Mitterrand, à savoir dissoudre l’Assemblée Nationale systématiquement après une élection présidentielle (comme en 1981 et en 1988).

Une pratique qu’auraient dû sans doute prendre en compte également Valéry Giscard d’Estaing en 1974 (qui fut vite prisonnier du nouveau RPR de Jacques Chirac dès 1976) et Jacques Chirac en 1995 (cohabitant avec une majorité d’origine balladurienne).

Ainsi, sur la lancée de l’élection présidentielle, les députés se font désormais systématiquement élire ou réélire.

C’est sur cette ‘opération magique’ (aux législatives, les Français ne désavoueraient pas leur vote à l’élection présidentielle) que François Bayrou a misé pour répondre à son talon d’Achille le plus discréditant pour lui : ‘s’il était élu, il ne pourrait pas obtenir de majorité à l’Assemblée’.

Dans l’optique de ce quinquennat sec, une élection de François Bayrou en mai 2007 aurait sans doute engendré des ralliements dans l’autre sens, centripète et pas centrifuge (vers l’UDF) et les candidats estampillés ‘majorité présidentielle’ (de droite ou de gauche d’ailleurs) auraient sans doute eu plus de chance d’être élus.

Nul ne peut aujourd’hui assurer que ce scénario aurait fonctionné, mais il demeurait au moins dans la logique des institutions. D’ailleurs, il suffisait d’avoir juste une majorité relative pour gouverner, comme ce fut le cas pour François Mitterrand entre 1988 et 1993.


Malgré ces deux arguments, je n’ai pas du tout été convaincu en 2000.

Par conséquent, ce 24 septembre 2000, je fis partie d’une très faible minorité d’électeurs (30,2%) à s’être déplacés pour participer au référendum visant à adopter le quinquennat et je fis partie d’une minorité encore plus faible (26,9% soit 6,8% du corps électoral, abstention comprise) à avoir voter non, c’est-à-dire, contre la réduction du mandat présidentiel de sept à cinq ans.


Pourquoi avoir voté contre le quinquennat ?

Tradition de la République française…

J’avoue que le principal argument des laudateurs du septennat fut longtemps la tradition républicaine, bref, la longévité de cette disposition.

Mais, dans mon précédent article, j’expliquais que la durée fixée à sept ans en 1873 fut le résultat d’un concours de circonstances tout à fait anecdotique et n’était pas la conséquence d’une longue réflexion constitutionnelle : il s’agissait d’attendre la mort du Comte de Chambord qui aurait mis fin aux divisions chez les monarchistes. Sept ans correspondait à un bon délai ! Dix ans aurait trop rappelé le Consulat ou le début du Second Empire.

Donc, l’argument principal est vite balayé.

Concomitance des élections présidentielle et législatives…

Reste une sorte de rigueur absolue du dogme gaullien : des personnalités aussi différentes que Raymond Barre, Christian Poncelet, Charles Pasqua ou Pierre Mazeaud (futur Président du Conseil Constitutionnel de 2004 à 2007) avaient refusé ce quinquennat couplé à une législature pour cette même allégeance au principe gaullien redit le 31 janvier 1964 par De Gaulle : « Parce que la France est ce qu’elle est, il ne faut pas que le Président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère (…) de sa fonction de chef d’État. ».

Mais Pompidou, pourtant partisan du quinquennat, disait la même chose le 10 septembre 1973 : « Aussi est-il souhaitable de ramener le mandat présidentiel à l’avenir à cinq ans, sans pour autant lier la date des élections présidentielles à la date des élections à l’Assemblée Nationale, ce qui remettrait en cause l’esprit même des institutions et l’équilibre des pouvoirs publics. ».

Même Jacques Chirac, qui fit finalement le quinquennat, déclarait un an auparavant, le 14 juillet 1999 : « Le quinquennat conduit presque automatiquement au régime présidentiel. Moi, je suis hostile au régime présidentiel. ».

L’argument est en effet de poids. Le Général De Gaulle avait réussi à faire élire en 1958 (quelques semaines avant son élection à l’Élysée) une majorité parlementaire gaulliste. Puis, il faut attendre François Mitterrand pour refaire (dans le sens inverse du calendrier) la même chose en 1981 et en 1988.

Or, depuis 1981 (et même, depuis 1974 si on considère que les Républicains indépendants formaient un parti suffisamment puissant pour porter son leader à l’Élysée), le candidat élu à la magistrature suprême a toujours été le chef du parti majoritaire : Mitterrand premier secrétaire du PS, Chirac président du RPR et Sarkozy président de l’UMP.

Pire, l’absence de leadership dans son propre parti a handicapé considérablement des candidats comme Raymond Barre en 1988, Jacques Delors et Édouard Balladur en 1995, et évidemment, Ségolène Royal en 2007.

Contrairement à la volonté gaullienne, la V^e République a glissé progressivement dans les années 1970 vers le régimes des partis tant honni avant 1958. Par chance, les institutions ont paradoxalement permis une stabilité d’autant plus forte que le Président gardait la maîtrise de son (ex-)parti (Mitterrand avait perdu le contrôle du PS dès 1990 au congrès de Rennes et Chirac en décembre 2004 avec la conquête de l’UMP par Nicolas Sarkozy).

Cette perversion était d’ailleurs autant le fait des socialistes (qui n’avaient pas pour référence le gaullisme) que les gaullistes eux-mêmes puisqu’en décembre 1974, Jacques Chirac, alors Premier Ministre, s’empara du secrétariat général de l’UDR puis en mars 1986, redevenu Premier Ministre, Jacques Chirac voulut conserver sa présidence du RPR. Même schéma en mai 1995 quand Alain Juppé cumula Matignon et la présidence du RPR.

Au moins, François Mitterrand considérait incompatible les fonctions gouvernementales avec les fonctions de premier secrétaire du PS, fonctions qu’a ainsi abandonnées Lionel Jospin à François Hollande (au départ, il aurait préféré Daniel Vaillant, mais ce dernier était trop friand d’un ministère) lorsqu’il fut nommé Premier Ministre en juin 1997.

Cette dérive renforça la dépendance des parlementaires de la majorité vis-à-vis de l’Élysée. La pratique de la fonction présidentielle depuis mai 2007 montre encore plus clairement cette hypothèse : les parlementaires sont systématiquement écartés au profit de commissions soi-disant expertes sur les sujets les plus graves (rapport du Comité Balladur pour la réforme des institutions, rapport de Jacques Attali pour le retour à la croissance etc.).

"Assujettissement" définitif des députés de la majorité…

Mais la dérive est bien plus grave à mon sens.

S’il y a bien une motivation (compréhensible) pour un député, c’est de pouvoir être réélu député aux prochaines élections. Pour de nombreuses raisons, non seulement politiques (évidentes) et psychologiques (amour propre, besoin de reconnaissance du travail accompli etc.) mais également financières (surtout pour les non-cumulards, évidemment).

Or, les députés sont fréquemment au contact de leurs électeurs (et donc de la base), dans leurs permanences etc. Ils peuvent mieux que d’autres sentir les mesures gouvernementales qui fâchent, ou qui ne sont pas comprises, ou encore qui sont mal décidées.

Lorsqu’il y a des élections législatives en cours de mandat présidentiel, le député de la majorité aura alors forcément le courage de s’opposer au gouvernement s’il considère que ça diverge trop par rapport à l’opinion publique. Ce rôle de résistance est sain dans une démocratie. Il en va de la survie du député.

Sans élection intermédiaire, les députés ne sont élus ou réélus plus qu’avec le label du Président de la République nouvellement élu (ou en s’y opposant). Ils n’ont plus la capacité de résister, s’ils sont au sein de la majorité, car ils doivent tout au Président : leur investiture (le Président depuis près de trente ans contrôlant le parti majoritaire), leur campagne et leur élection.

Le quinquennat mettrait-il fin aux cohabitations ?

Cette concomitance a-t-elle au moins l’efficacité qu’on lui attribue ? Pas du tout.

Rien n’indique que le quinquennat sec puisse empêcher le retour de la cohabitation. Ne serait-ce que parce que le Président de la République peut très bien écourter son mandat pour diverses raisons (démission, décès, destitution selon une récente modification de la Constitution dont l’interprétation restera bien ardue) et ce dernier peut toujours, le cas échéant, prononcer la dissolution de l’Assemblée Nationale.

Le moindre écart redécalerait définitivement toutes les élections (ce qui serait une bonne chose selon moi) et rendrait possible de nouveau la cohabitation.

Le quinquennat mettrait-il fin aux mandats trop longs ?

Là encore, rien n’est moins sûr.

François Mitterrand a duré quatorze ans, Jacques Chirac douze ans. Combien de temps durera Nicolas Sarkozy ? Cinq ans ? Dix ans ? Quinze ans ? La dernière hypothèse n’est pas idiote. En 2022, Nicolas Sarkozy n’aura que 67 ans finalement, âge généralement en début de mandat (à quelques ans près) pour De Gaulle, Mitterrand et Chirac !

Au contraire, si le septennat empêchait d’envisager raisonnablement un troisième mandat, le quinquennat l’encouragerait plutôt. D’où sans doute la volonté actuelle de Nicolas Sarkozy de limiter à deux mandats consécutifs (mais serait-ce si démocratique que cela, si un ‘homme providentiel’ s’avérait indispensable sur du long terme ?).

Dans la pure pratique gaullienne, un mandat présidentiel ne se légitime pas uniquement au moment de l’élection, au début du mandat, comme un chèque en blanc, mais tout au long de ce mandat, aux échéances cruciales pour la nation : référendum (on ne déplace les électeurs que sur des sujets importants), élections législatives notamment, permettant sans arrêt de ressourcer la légitimité présidentielle à la base.

Évidemment, la pratique a changé dès les année 1970. François Mitterrand n’avait eu aucune intention de démissionner lors de ses échecs législatifs de 1986 et de 1993 et Jacques Chirac non plus lors de son échec législatif de 1997 ni lors de son échec référendaire de 2005. Valéry Giscard d’Estaing avait prévu le même schéma en cas d’échec législatif en 1978 (en se repliant à Rambouillet !).


Vers un changement caché de régime

En fait, l’institution du quinquennat a conduit très discrètement la V^e République à un véritable changement de régime. Et cela sans aucun débat national de grande envergure.

D’abord, en formalisant le fait que désormais, nous sommes bien dans un régime des partis (et particulièrement des partis majoritaires, à savoir l’UMP et le PS).

Ensuite, en insérant dans la Constitution le germe du régime présidentiel pur et dur.

Constitutionnaliste de renom, Didier Maus ne disait pas autre chose en septembre 2000 : « Si la logique du quinquennat s’impose au profit de la primauté restaurée du Président de la République, l’interprétation parlementaire de la Constitution, favorable au Premier Ministre, aura de moins en moins de chance de s’affirmer. ».

Depuis le printemps 2007, l’affaire tourne encore plus clairement avec un Président de la République qui veut décider de tout à la place de tout le monde (Premier Ministre, ministres, Parlement), avec un Premier Ministre qui accepte de n’être qu’un « collaborateur » du Président et qui est lui-même favorable au régime présidentiel et favorable à la suppression… de son propre poste, et surtout, avec cette volonté affichée de réformer les institutions (volonté également formulée par les autres candidats Ségolène Royal et François Bayrou).

Nous en parlerons dans un autre article, mais le projet de loi adopté au Conseil des ministres du 23 avril 2008 est loin d’être rassurant à ce titre : si le Parlement obtient davantage d’influence (peut-on parler de pouvoirs ?), le Président termine renforcé par une telle réforme, notamment avec la possibilité de s’exprimer formellement devant les parlementaires, revenant sur une disposition datant de 1873 pour s’opposer à l’homme providentiel Thiers (voir l’article précédent).


Boîte de Pandore ouverte

Le quinquennat a complètement déséquilibré une Constitution qui a été savamment construite il y a bientôt cinquante ans, et a ouvert la boîte de Pandore.

Maintenant, chacun s’y sert et chacun y va de sa petite idée.

Mais une Constitution, c’est une loi fondamentale. Qui doit être stable pour enrichir la nation.

Depuis 1787, la France a connu seize régimes alors que les États-Unis vivent avec une seule et même Constitution, et ce n’est pourtant pas un pays qui est en retard sur son temps (il est même plutôt à la pointe des innovations technologiques même s’il y a beaucoup à redire depuis Bush junior voire avant).

Or, tout le monde sait bien que si nos institutions sont bien sûr largement améliorables, l’oxygène dont a besoin aujourd’hui notre démocratie représentative, ce ne sont que les femmes et les hommes qui la font fonctionner qui peuvent le lui donner.

Sûrement pas la pénultième révision de la Constitution.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (25 avril 2008)


Pour aller plus loin :

Les 14 documents qui ont abouti au quinquennat (de 1958 à 2000).







http://www.agoravox.fr/article.php3?id_article=39183

http://fr.news.yahoo.com/agoravox/20080425/tot-mandat-presidentiel-2-les-derives-pa-89f340e.html


http://www.centpapiers.com/Mandat-presidentiel-en-France-2,3648

http://www.lepost.fr/article/2008/04/29/1187227_mandat-presidentiel-2-les-derives-partisanes-du-quinquennat.html

Le Président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, restera bien le maître du Kremlin pour les quatre prochaines années. Une information qui me donne l’occasion de faire quelques considérations sur le mandat présidentiel en général.

Lorsque Nicolas Sarkozy s’était présenté à la Présidence de la République, il avait fait savoir qu’il souhaitait faire quelques modifications de notre Constitution de 1958. Parmi ses idées, il y avait notamment la limitation à deux mandats présidentiels consécutifs, pour empêcher à toute personnalité politique d’occuper plus de dix ans de suite le pouvoir régalien.


En finir avec les présidences interminables

Parfois soupçonné de tentation de pouvoir absolu, Nicolas Sarkozy se montre, en revanche, très sincère lorsqu’il assure qu’il ne souhaite pas ‘durer’ au pouvoir.

Les deux dernières présidences interminables de François Mitterrand (14 ans) et Jacques Chirac (12 ans) semblent d’ailleurs un solide argument pour écourter ces longs mandats qui, par usure, incitent à l’immobilisme.

À la fin d’un éventuel second mandat (mai 2017), Nicolas Sarkozy aurait à deux années près quasiment le même âge que François Mitterrand et Jacques Chirac quand ils ont commencé leur présidence ! (Valéry Giscard d’Estaing, quant lui, lorsqu’il finissait son septennat, avait l’âge, toujours à deux ans près, de Nicolas Sarkozy commençant ce quinquennat).


Agir et réagir au lieu de durer

Par ailleurs, dans le monde actuel, fait de haute technologie à évolution très rapide et de conquêtes économiques très réactives, le temps semble s’être accéléré à tel point que redemander aux électeurs plus souvent leur avis est un gage d’efficacité dans le bon contrôle démocratique. C’était d’ailleurs l’objectif déclaré de la réduction de sept à cinq ans de la durée du mandat présidentiel adopté par référendum en septembre 2000 (auquel j’ai voté ‘non’ pour refuser la concomitance de l’élection présidentielle et des élections législatives).

Nicolas Sarkozy, lui, veut surtout agir. Et agir vite.

Je ne sais pas si ‘agir’ et ‘communiquer‘ sont synonymes pour lui, mais ce qui est clair, c’est que Nicolas Sarkozy est sans doute plus axé sur le présent que sur le passé ou le futur. Au risque d’ailleurs d’adopter les mêmes mauvais réflexes que nombre de ses contemporains : zapping, boulimie d’activités, absence de vision claire et cohérente à long terme et oubli des leçons antérieures.

Si, étrangement, cette mesure (limitation à deux mandats présidentiels consécutifs) n’a pas été reprise par le ‘Comité Balladur’, Nicolas Sarkozy l’a explicitement indiqué comme objectif dans sa lettre de mission à François Fillon du 12 novembre 2007 :

« Conformément aux engagements de la campagne présidentielle, et alors même que le comité ne l’a pas retenu, je propose que le nombre de mandats successifs d’un même Président de la République soit limité à deux. Je considère que le rôle de la Constitution est aussi d’aider les responsables politiques à agir plutôt qu’à chercher à se maintenir. ».

En ce sens, Nicolas Sarkozy est très cohérent avec ce qu’il a toujours dit sur le sujet et avec sa pratique actuelle.

Je n’ai pas encore connaissance du texte (a priori édulcoré pour obtenir la majorité des trois cinquièmes) qui a fait l’objet des récentes consultations à Matignon et qui sera présenté au Conseil d’État dans quelques jours (le texte de l’avant-projet comportant 28 articles circule depuis le 19 décembre 2007, notamment dans les rédactions du Figaro et de Libération), et donc, je ne sais pas si cette mesure sera reprise in fine, mais c’est sûrement probable puisque c’est la volonté présidentielle et qu’elle n’est soumise à aucune opposition frontale.


Limitation à deux mandats : avantage sur la démocratie

Pourtant, la capacité de renouveler les mandats présidentiels autant de fois que souhaite le peuple pourrait être une liberté qu’on pourrait ainsi lui retirer. Certes, dans une optique de meilleure redistribution de la démocratie, éviter qu’une même personne reste trop longtemps au même poste à responsabilité est sain et nous pourrions même penser que ce serait sain également dans toutes les collectivités locales où la durée est parfois, effectivement, impressionnante (trois voire quatre décennies !).

D’ailleurs, dans la pratique, le second mandat présidentiel a toujours été le dernier. Et avant la réélection de François Mitterrand en 1988, aucun Président de la République française n’avait réussi à terminer son éventuel second mandat : ni Jules Grévy rattrapé par les scandales, ni Albert Lebrun noyé dans les pleins pouvoirs à Pétain, ni même De Gaulle éconduit lors du référendum de 1969 (de toute façon, mort en novembre 1970, il n’aurait pas pu terminer son mandat jusqu’au bout, en décembre 1972).


Limitation à deux mandats : inconvénient sur l’autorité présidentielle

La raison qui me paraît plus intéressante pour conserver l’état actuel d’imprécision, c’est de préserver l’autorité présidentielle. Laisser au Président de la République, au cours de son second mandat, la possibilité de garder le leadership de ses troupes dans la perspective d’une éventuelle nouvelle candidature.

Évidemment, dit comme cela dans le contexte de l’année 2007, cela pourrait paraître risible. Car la non-candidature d’un Jacques Chirac vieillissant en 2007 n’a pas du tout été une surprise (prévisible depuis août 2005) et Dominique de Villepin en aurait même profité dans son autorité de Premier Ministre.

Et aussi, vu la manière dont Nicolas Sarkozy assume aujourd’hui sa fonction présidentielle dans une omnipotence quasi-ministérielle, on pourrait se dire que le Président n’a plus besoin de préserver son autorité, car il en a largement, voire, il en déborde institutionnellement de toutes parts.

Certes. Mais si l’un des trois grands candidats de 2007 (qui avaient à peu près le même âge) avait été élu deux fois de suite, une fois en 2007, et une autre en 2012 (mon raisonnement n’est pas valable seulement pour Nicolas Sarkozy donc), à la fin du second mandat, on pourrait penser qu’entre 62 et 65 ans, le Président pourrait encore être capable d’exercer un nouveau mandat sans craindre le ‘naufrage de la vieillesse’. D’autant plus que la réforme du quinquennat renforce la capacité de ‘zapping’ présidentiel.

Tant que l’élection présidentielle se déroule dans des conditions loyales et sans fraude, je ne vois donc pas l’intérêt d’une limitation du nombre de mandats présidentiels successifs. La précision ‘successifs’ d’ailleurs permettant constitutionnellement à un ancien Président après dix ans de mandat de se représenter cinq après la fin de son dernier mandat.

Il peut s’avérer d’ailleurs que des circonstances particulières, comme la guerre ou des crises exceptionnels rendent une personnalité plus indispensable que d’autres (dans une conjecture où les électeurs le veulent évidemment).


Et puis voici que l’actualité internationale nous donne quelques éléments pour contourner cette règle quand on veut s’accrocher au pouvoir.


En Russie

La Constitution de la Fédération de Russie du  12 décembre 1993 s’est largement inspiré du modèle américain en limitant une Présidence à deux mandats de quatre ans consécutifs.

Pour Vladimir Poutine, qui finira son second mandat à la tête de la Fédération de Russie en mars 2008 (l’élection présidentielle est prévue les 2 et 23 mars 2008), la question était en gros : comment pourra-t-il garder son pouvoir sans changer la Constitution, une réforme qui aurait une fâcheuse ressemblance avec le Venezuela de Chavez, et qui serait une sorte de coup d’État à la russe.

Comme prévu, Poutine a trouvé beaucoup mieux.

Premier acte le 14 septembre 2007, il nomme un nouveau Premier Ministre, Viktor Zoubkov, un haut fonctionnaire collaborateur de Poutine du temps de Saint-Pétersbourg (1992), économiste compétent mais sans ambition politique.

Deuxième acte, il est leader de son parti pour les élections législatives du 2 décembre 2007 (ce qui est exceptionnel dans la brève histoire de la démocratie russe).

Le troisième acte en est la conséquence : une large majorité de députés de son parti, Russie Unie, à la Douma (avec 315 sièges sur les 450, et 64% des voix), lui permet de contrôler tous les gouvernements futurs pendant les quatre prochaines années.

Quatrième acte le 10 décembre 2007, il annonce le soutien de son parti à Dimitri Medvedev à la l’élection présidentielle. Premier vice-Premier Ministre de 42 ans, Medvedev est aussi le président du conseil d’administration du géant Gazprom et ancien collaborateur de Poutine à Saint-Pétersbourg (1990 à 1995).

Enfin, cinquième acte le 17 décembre 2007, Poutine confirme qu’il acceptera d’être le Premier Ministre de Medvedev si celui est élu à la Présidence de la Fédération de Russie (Medvedev le lui avait proposé dès le 11 décembre 2007, le lendemain de sa désignation comme candidat).

Auparavant, il avait été imprudemment dit que Poutine aurait pu devenir le Président d’une sorte d’Union entre la Russie et la Biélorussie que voulait le Président biélorusse autocrate Loukachenko à la fin de l’ère Eltsine pour s’emparer de la Russie (union dont il ne veut plus vraiment depuis l’instauration d’un pouvoir fort par Poutine).

Tout est donc mis en place pour minimiser le suspens qu’aurait pu entretenir l’échéance de mars 2008.

Cette perspective donne donc à Poutine encore beaucoup de pouvoirs malgré cette limitation constitutionnelle. Il peut même espérer revenir à la Présidence pour l’élection de mars 2012 (il n’aura que 59 ans) ou même lors d’une élection anticipée en cas de démission de Medvedev.

Pour l’instant, Medvedev et Poutine semblent très complices, ce qui ne peut être autrement avant l’élection présidentielle. Toutefois, les politologues pensent que Medvedev pourrait très bien avoir des ambitions politiques et créer la surprise. Tout en restant loyal avec Poutine, il pourrait en effet prendre de plus en plus d’influence personnelle, surtout que le gouvernement a, depuis 1990, toujours été court-circuité par les conseillers présidentiels et que Poutine ne veut pas remettre en cause le pouvoir présidentiel.

Certes, la situation russe est très différente de celle de la France, les médias y sont tous muselés, le déroulement des élections parfois peu loyal (en tout cas, contesté).


Au Venezuela

Là aussi, les droits de l’opposition semblent bafoués et l’autocratisme reconnu voire revendiqué. Mais la tentative de contournement de la limitation à deux mandats s’est faite de manière un peu moins habile.

En août 2007, Hugo Chavez annonce une large réforme de la Constitution du 30 décembre 1999 (qu’il avait pourtant lui-même élaborée !) pour instaurer une république socialiste et dont l’un des éléments clefs est l’abrogation de la limitation à deux mandats présidentiels.

Cette réforme lui permettrait ainsi de briguer un nouveau mandat. Élu le 6 décembre 1998, réélu par anticipation le 20 juillet 2000 et le 3 décembre 2006, il ne pourrait pas en effet se représenter en 2012.

Cependant, le référendum du 2 décembre 2007 fut un échec. Il est bien sûr obligé d’accepter ce verdict des urnes (comme Pinochet avait accepté le résultat du référendum du 5 octobre 1988 en renonçant à prolonger son mandat à la tête du Chili), mais apparemment, Chavez n’a pas dit son dernier mot et s’était fixé jusqu’en 2010 pour réformer la Constitution.


Et même aux États-Unis.

Heureusement, comme la France, les États-Unis, vivent dans une longue tradition démocratique et la presse est même parfois un sérieux contre-pouvoir.

Pendant très longtemps, il n’y avait pas de règles constitutionnelles sur le nombre de mandats présidentiels. Après la longue Présidence de Franklin Roosevelt (élu quatre fois de suite), un amendement (le vingt-deuxième) a été adopté le 27 février 1951 pour limiter à deux mandats consécutifs.

Pour ce pays, un amendement est aussi précieux que le texte même de la Constitution du 17 septembre 1787 (220 ans de longévité avec 27 amendements, un record pour une constitution écrite après celle de Saint-Marin) et ne se modifie pas facilement.

Pourtant, depuis une vingtaine d’années, il semblerait quand même que cette règle commence à être contournée par famille interposée. George Bush père battu a eu sa revanche avec son fils George W. ; et maintenant, Hillary Clinton semble bien partie pour récupérer la Maison Blanche de son mari Bill. Bush, Clinton… familles régnantes… ‘à la Kennedy’… les Américains se monarchiseraient-ils ?

Une américanisation des institutions qui n’a rien d’un bonapartisme

Évidemment, chaque pays est dans une situation très différente, où les règles de la démocratie sont très diversement appliquées.

Si nous revenons à la France, le projet de limiter à deux mandats consécutifs la Présidence de la République n’est certainement pas l’élément le plus marquant de la réforme. Il concourt sans doute, avec l’éventuelle possibilité donnée au Président de la République de s’exprimer devant les parlementaires, à une américanisation symbolique de nos institutions qui ne me paraît ni utile ni souhaitable.

Mais au moins, nous pourrons dire que sur ce terrain-là, Nicolas Sarkozy s’éloigne nettement des tentations bonapartistes qui, par deux fois dans l’histoire de France, ont commencé par une Présidence (ou un Consulat) de dix ans, puis à vie.

Sylvain Rakotoarison




      Article paru sur Agoravox.

          À la UNE d'Agoravox
    du 21 au 23 décembre 2007

  Article également repris sur Yahoo Actualités.