(dépêche-blog)
Rapport Balladur : vide, mou et hors-sujet
Entre les enjeux escamotés et les fausses bonnes idées, Malakine n'y va pas par quatre chemins pour qualifier le rapport du comité Balladur: hors-sujet!
La réforme de l'organisation administrative devait être la grande réforme de l'année 2009, tant elle concentre d'enjeux : démocratiques (les élections locales sont généralement dépourvus d'enjeux locaux), politiques (reprendre à la gauche ses bastions et faire des collectivités de vrais écoles de la responsabilité politique), économiques (faire des territoires des vecteurs de développement) ou financier (réduire les couts d'administration et les gabegies)
Pourtant cette réforme ne se fera pas. La montagne d’enjeux liés à l’administration du territoire a accouché d’un souriceau débile et quasi mort-né.
Le rapport du comité Balladur est d’une insignifiante faiblesse tant il se veut raisonnable, pragmatique et consensuel. On pourrait à l’extrême rigueur s’en féliciter s’il établissait une liste de propositions rationnelles prêtes à être votées. Le rapport est simplement mauvais, sans portée concrète, parsemés de contradictions, superficiel et inopérant. En un mot « hors sujet ». Une œuvre d'élus locaux gavés d'autosatisfaction et de technocrates parisiens perdus dans un juridisme obsessionnel qui leur fait confondre action locale et droit des collectivités locales.
Une impasse sur le cœur du sujet
L’introduction du rapport renseigne immédiatement le lecteur sur la médiocrité de ce qui suivra. Il commence, si j’ose dire, par une magnifique impasse : Comment peut-on prétendre refonder l’organisation administrative de la république sans poser la question de l’intérêt de confier une compétence à un conseil élu localement plutôt qu’à une administration d’Etat ?
La première des caractéristiques de l’organisation territoriale française est pourtant d’être un système dual où la décentralisation et la déconcentration ont toujours été conçues comme allant de pair. On pourrait par exemple tout à fait s’interroger sur la pertinence de maintenir le pôle emploi dans le giron de l’Etat dès lors que le reclassement des chômeurs s’effectue in concreto en fonction des réalités d'un territoire et que principal outil est la formation professionnelle, compétence en principe dévolue aux régions !
Le Rapport du comité Balladur élude soigneusement la question se contentant de préconiser d’une manière faussement naïve que les services de l’Etat qui interviennent dans le champ de compétence des collectivités locales soient supprimés (proposition n°13) La proposition ainsi formulée est évidement inopérante car elle reviendrait à liquider la quasi-totalité des services de l’Etat, leurs crédits et les procédures type contrats de projets (les anciens contrats de plan) pour ne leur laisser que les activités de police.
Quelle est donc la valeur ajoutée d’une collectivité par rapport un service de l’Etat dans la gestion d’une compétence, excepté le fait de pouvoir plus facilement renforcer l’effort budgétaire ? Dans l’analyse des besoins ? La finesse des interventions compte tenu de la spécificité des situations ? La capacité à conduire des politiques en partenariat avec les acteurs locaux ? La réactivité ? L’innovation ? Ces questions cruciales n’ont pas toujours de réponse. Pourtant, la réforme territoriale est avant tout un volet de la réforme de l’Etat.
Le rapport développe ensuite son diagnostic de la situation actuelle en enfilant des lieux communs comme des perles : Obsolescence de la fiscalité locale, enchevêtrement des compétences et des interventions, faiblesse des régions, morcellement et uniformisation des structures …
Sa perspective exclusivement juridique conjugué à sa méconnaissance concrète du sujet a donc fait passer le comité à cotés des enjeux socio-économiques ou plus profondément politique du sujet :
- L'archaïsme institutionnel. Constater l’archaïsme institutionnel des collectivités locales est à la portée de n’importe quel étudiant en droit de première année. Il suffit de lire les articles décrivant l’organisation des pouvoirs au sein d’une collectivité avec à l’esprit les grands principes de droit constitutionnel : Il y a dans les collectivités aucune séparation des pouvoirs entre législatif et exécutif, ni même aucune fonction législative. Tous les acteurs élus, comme techniciens sont dans le registre de l’exécution. Personne dans celui de la conception ou du contrôle ! Il en résulte une double hiérarchie paralysante et sclérosante pour l’action publique où coexiste une pyramide d’élus et de fonctionnaires sans que les prérogatives des uns et des autres ne soient le moins du monde précisés. L’organisation des collectivités a été calquée sur celles des administrations d’Etat, faites pour appliquer des règlementations conçues ailleurs, ce qui les rend quasiment définitivement inapte à concevoir des politiques publiques.
Les éminents juristes du comité Balladur n’ont pas du prendre la peine de lire le CGCT.
- Le règne de l’arbitraire. La désorganisation organisée des collectivités est encore renforcée par l’absence de toute règle de gouvernance et de mise en forme des politiques. Au niveau de l’Etat central, il existe une hiérarchie des normes établies par la loi fondamentale : La constitution arrête les valeurs communes. Les lois organiques définissent les règles de fonctionnement des pouvoirs. Les lois arrêtent les principes généraux, les règlements les détaillent, les actes individuels les appliquent. Chaque norme devant être conforme à la norme supérieure.
Rien de tout cela n’existe en collectivité. Une politique peut se manifester, ce qui est souvent le cas, par un ensemble de décisions individuelles « au cas par cas » que rien naturellement n’oblige à motiver ni à conditionner. Il existe bien parfois des schémas stratégiques (souvent des recueils de vœux pieux) des règlements et des programmes budgétaires, mais rien n’oblige à mettre ces différents niveaux d’actes en cohérence. Ne parlons même pas de la sacro-sainte évaluation ou de la culture du résultat chère à notre président. Non seulement rien ne l’impose, mais la plupart du temps, les « politiques » sont rigoureusement inévaluables, faute d’être adossées à une vision stratégique et construite autour d’effets attendus.
Le saupoudrage et le clientélisme est tout simplement encouragé par la vacuité des textes sur l’organisation des pouvoirs au sein des collectivités. Cela aussi le comité Balladur semble l’avoir ignoré.
- L’étalement territorial. Il est de bon ton de se lamenter sur la faiblesse des régions françaises, dont aucune à part l’Ile de France n’a la dimension européenne. Mais à quoi cela est-il du sinon à la faiblesse des métropoles régionales ? Cette dimension du problème semble avoir été vue par le comité Balladur lorsqu’il que le « territoire français est « sur-représenté » dans les zones peu peuplées » en raison d’un « étalement de la population sur le territoire à partir et autour des zones urbaines ». Cette tendance est pourtant alarmante. Rappelons en effet qu’en termes de PIB par habitant 20 métropolitaines régions sur 22 se situent en dessous de la moyenne communautaire à 27. Rappelons aussi que la tendance à l’étalement se poursuit. Les résultats du dernier recensement indiquent que la progression de l'espace rural étant supérieure (+ 0.7 % / an) à celle des pôles urbains (+0.5%/an) et davantage encore aux villes-centres (+ 0.3% /an)
Or il est évident que la nature de l’organisation territoriale n’est pas sans influence sur cette dilution des ressources.
Le système des financements croisés qui permet à un territoire de se faire financer des équipements qu'elle ne pourrait pas s'offrir si elle devait mobiliser exclusivement sa ressource fiscale.
L'autonomie fiscale dérisoire des grandes collectivités et une fiscalité sans rapport avec la création de richesses, qui les conduit à n'envisager leur action que sous l'angle de la dépense. Une fiscalité plus responsabilisante pourrait les inciter à étudier davantage le retour sur investissements de leur dépenses et ainsi à privilégier les territoires les plus « compétitifs ».
L'attribution de la compétence d'urbanisme aux communes qui permet à chaque maire de vouloir développer sa commune comme si elle était seule au monde en y édifiant des zones d'activités qui resteront vide des années ou des lotissements qui induiront de nouveaux besoins d'infrastructure de transports.
Le système électoral (cumul des mandats, scrutin cantonal et d'arrondissement) qui incite les élus à user de leur influence pour faire pleuvoir un maximum de subventions sur leur territoire d'élection.
Une vision anthropomorphique des territoires qui conduit à en faire des sujets de droit, à parler de territoires « défavorisés » et à justifier les politiques de redistribution territoriale, alors qu'il ne s'agit fondamentalement que d'un support pour les activités humaines.
Cette approche de l’organisation des territoires par l’économie n’a pas non plus été perçue par le comité Balladur. Pour cela, il aurait peut-être fallu associer des géographes et des économistes et non pas seulement des juristes étroits.
- L’hyper redistribution territoriale. Lorsqu’on évoque l’administration territoriale, on évoque souvent les gabegies et les gaspillages. Or les chiffres indiquent que les frais de personnels ne représentent que 11% des dépenses des départements et des régions. Si gaspillage il y a, il se situe essentiellement au niveau des dépenses d’intervention. Il y a donc lieu nécessairement de parler de suréquipement ou de suradministration de certaines zones. Le point qui précède laisse à penser que les zones rurales ou défavorisées sont largement favorisées par l’action des collectivités au détriment des zones urbaines et en particulier les banlieues. Il est probable qu’en France, le niveau de service à la population est inversement proportionnel à la densité de la population. Notre système favorise donc les territoires résidentiels au détriment des territoires les plus productifs.
Ce tabou, le comité Balladur n’a pas non plus osé le soulever.
Partant d’un diagnostic aussi partiel et convenu, le comité Balladur ne pouvait rien proposer d’autre que des réformettes technocratiques sans grande portée : Aucune suppression d’échelons, aucune clarification des compétences ni avec l’Etat, ni entre collectivités locales, aucune réforme du fonctionnement ou de la gouvernance. Seules deux idées retiennent l’attention, une bonne et une mauvaise.
- La fin programmée des communes. Même si l’idée est prudemment diluée dans une prose diplomatique et des mesures s’étalant dans le temps jusqu’en 2018, le rapport annonce la mort des communes et leur absorption progressive dans les actuelles ou futures intercommunales. A termes, les communes seront transformées en « villes » privées de la clause générale de compétence et dotées de simples compétences d’attributions par délégation des communautés.
L’idée n’a rien d’originale. Elle ne fait que s’inscrire dans le prolongement de l’évolution du droit depuis la Loi ATR de 1992 et des propositions Attali.
Pourtant le bon sens de la proposition se heurte à la prudence mièvre du rapport. N’osant pas afficher sa volonté de vider les de leurs substance, il propose de maintenir l'organisation des élection au niveau des actuelles communes avec des postes fléchés pour l'intercommunale, empêchant ainsi toute construction de projet politique d'agglomération et risquant de rendre les intercommunales ingouvernables fautes de majorité. De même, il maintient la compétence d’occupation du sol au niveau des communes ce qui est une monstrueuse aberration qui rend impossible toute politique d’aménagement du territoire digne de ce nom.
- Le mythe des grandes régions. C'est le point le plus commenté du rapport et le plus vide de sens. Assez étonnement la proposition n'est nullement argumentée : Il faut réduire le nombre des régions… parce qu'il y en a trop ! On ne sait pas vraiment ce que le comité attends d'une fusion des régions. On ne voit d'ailleurs pas en quoi le fait de fusionner les régions pourrait leur donner plus de force, plus de moyens ou les inciterait à mieux concentrer leurs moyens sur les ressorts de la compétitivité, puisque telle est la vocation assignée aux régions par le rapport.
Au contraire. Plus un territoire est vaste, moins il est homogène et solidaire ; plus il est tiraillé par des intérêts contradictoires. L'extension de l'Europe à l'Est l'a bien illustré. Les grandes régions du rapport Balladur ne seraient que des monstres bureaucratiques reproduisant à plus grande échelle le schéma des conseils généraux. Incapable de conduire des politiques globales à l'échelle de leur territoire, elles se mettront aussitôt à « territorialiser » leurs actions sur les nouveaux cantons proposés par le rapport, dans une logique de tiroir-caisse pour le financement des projets portés par leurs élus. Belle avancée !
Seul un accroissement des compétences par transfert de l'Etat en région, l'octroi de nouvelles prérogatives juridiques et la transformation de l'organisation des régions en véritables pouvoir locaux pouvaient permettre l'accession des régions au stade de la maturité. Cela, le comité Balladur n'a pas eu la force de le proposer. Alors, pour faire un geste en direction des régions et souligner « leur caractère stratégique dans le cadre européen », il a émis cette idée inepte des grandes régions. Mais comme il n'a pas eu le courage non plus de proposer leur regroupement autoritaire, et s'en est remis au au bon vouloir des élus si d'aventures certains auraient l'idée saugrenue de se priver de leur fromage. Autant dire qu'il ne se passera rien !
Pour concevoir une telle réforme, nul n'était besoin de convoquer une comité des Sages, un ministre de l'intérieur entouré de quelques énarques suffisait.
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Mercredi 04 Mars 2009 - 12:41
Malakine
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Tags : administration, balladurs, communes, état, réforme, régions, territoire
